288 • Глава 8. Межбюджетные отношения

индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расче­тов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов фор,мулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решаю­щим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами вла­сти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы еди­ного государства, единой финансовой и экономической системы общест­ва. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет сво­ей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими система­ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджет­ных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и проти­воречий:

• наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отно­ шений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

• существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном вы­ ражении, так и на душу населения) регионов;

• ограниченной способностью большинства субъектов Федераций^, и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодос-. таточности;

• отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетной го выравнивания между субъектами отношений и отечественного исто­ рического опыта в этой области;

• существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере труд довой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сгла­ живание территориальных различий в уровне жизни населения различ­ ных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

• сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и цеЯ^ трализацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых поя тенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные про- * блемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989—1998гг. с соотношения 1 ; 11 до 1 :18, а по соотношению уровней; доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) дос- j тигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материа-Я

8.1. Общее понятие о межбюджетных отношениях • 289

лах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочнуюперспективу до 2008 г., дифференциация бюджетно-налоговых потен­циалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача го­ризонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе _и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сба­лансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной эко­номики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджет­ных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономиче­ской жизни и регулирования экономических процессов на всей террито­рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, оз­начает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они со­вместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность граж­данского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. На­логоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от­ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи­ков и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы на­логообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) а Местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отде­ления бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совмест-