64. Налоговая система российской федерации

ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ И НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА.

Современная налоговая система России была сформирована в достаточно короткие сроки, начиная с 1992г. В качестве модели аналога была выбрана система налогообложения в странах ЕС с их относительно высокой ролью косвенных налогов, особенно налога на добавленную стоимость.

Принципы устройства Российской финансовой системы, бюджетные классификации были утверждены Государственной Думой в 1996г. Они соответствуют международным требованиям, отраженным в рекомендациях Международного валютного фонда. Однако по ряду причин (неразвитость инфраструктуры, медленный переход бухгалтерского учета на международные стандарты и др.) обеспечить полное соответствие общепринятым в мировой практике нормам пока не удалось.

Налоги призваны формировать доходную часть бюджетов. В условиях перехода к рыночной экономике, когда механизмы прямого контроля ликвидированы, на поступление доходов существенное влияние оказывают такие, плохо поддающиеся прогнозированию факторы, как инфляция, изменения валютного курса, спад производства, крупные масштабы взаимных неплатежей, укрытие доходов от налогообложения и др.

В течение ряда лет не удавалось собрать запланированную сумму налогов. Для нормализации ситуации правительством применялись меры по ряду направлений, в том числе, принудительные.

Налоги – отчуждение средств у всех секторов экономики – являются основным инструментом формирования доходов. Общий объем поступлений доходов, предусматриваемый при утверждении бюджета, в течение многих лет не обеспечивал потребностей в расходах, в связи с чем он сводился с дефицитом. Положение усугублялось невыполнением бюджетных проектировок.

Низкий уровень поступлений в систему государственных финансов обусловлен, прежде всего, кризисным состоянием экономики и связанным с ним резким сужением налоговой базы. Соответственно основным фактором увеличения доходов является оживление производства и формирование ситуации экономического роста. Вместе с тем в системе государственных финансов предстоит решить ряд специфических проблем:

- осуществить до конца налоговую реформу, обеспечивающую долгосрочную поддержку производства, содействие инвестициям и экономическому росту;

- осуществить меры по формированию цивилизованного института налогоплательщиков с использованием, в частности, информационных систем с данными о налогоплательщиках в целях контроля их доходов;

- укрепить налоговую дисциплину;

- реализовать принципы бюджетного федерализма;

- сформировать эффективные муниципальные налоговые системы.

Основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы удовлетворить финансовые потребности государства и одновременно обеспечить заинтересованность в развитии производства и реализации продукции и услуг.

Система налоговых ставок должна быть простроена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы, обновление производства, создание новых рабочих мест, нацеливать на структурные изменения. К сожалению, в России налоговая нагрузка многие годы превышала допустимый уровень и в сочетании с общим кризисом финансово-кредитной системы являлась фактором, ведущим к спаду производства. Стремление к удовлетворению текущих фискальных интересов, закрытию бюджетных дыр преобладало над долгосрочными финансово-экономическими целями. Нуждались в уточнении и чисто учетные категории – что следовало относить к доходам и как агрегировать их основные группы. Действовавшая классификация доходов имела ряд существенных недостатков. Нуждались в более четком разграничении налоговые платежи, доходы от собственности и доходы от продаж. Земельная рента, например, являлась доходом от собственности, а не налогом, а арендная плата – доходом от продаж (от рыночных услуг), а не от собственности.

Платежи за использование природных ресурсов следовало разделить на налоги, доходы от собственности государства, доходы от коммерческих продаж, доходы от продажи капитала и трансферты. Требовалось четкое разграничение категории налогов. Так, все налоги, поступающие в дорожный фонд, относились к налогам на товары и услуги. Однако налог с владельцев транспортных средств являлся налогом на имущество. Не выделялись в самостоятельные позиции такие существенные статьи поступлений средств, как полученные официальные трансферты, доходы от реализации государственных запасов, от продажи земли и нематериальных активов.

Задачи упорядочения классификации доходов в значительной степени решены в Налоговом кодексе Российской Федерации.

4.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БАЗА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ.

Возможность достижения финансовой стабилизации, во всяком случае, состояния доходной части бюджета, определяется в основном

двумя взаимозависимыми факторами. Первый и основной из них – развитие налоговой базы, т.е. общая ситуация в экономике, особенно в ее базовых отраслях; второй – налоговая система страны. Ибо от того, насколько оптимально выбраны объекты налогообложения, установлена величина налоговых ставок, отлажен механизм взимания налогов и т. д., зависит обратное воздействие налоговой системы на налоговую базу. Есть еще и третий фактор – организация и эффективность налоговой службы государства.

Основы ныне действующей налоговой системы Российской Федерации заложены в 1992 г., когда был принят большой пакет законов РФ об отдельных видах налогов. За прошедшие годы было много, видимо, даже слишком много отдельных частных изменений, но основные принципы сохраняются.

Элементы налоговой системы РФ

I. Налогоплательщики:

- организации (юридические лица);

- физические лица.

II. Объекты налогообложения:

- доходы (прибыль);

- стоимость определенных товаров;

- отдельные виды деятельности;

- добавленная стоимость продукции, работ и услуг;

- пользование природными ресурсами;

- имущество юридических и физических лиц;

- передача имущества;

- операции с ценными бумагами;

- другие объекты, установленные законодательством.

III. Источники налоговых платежей:

- выручка от реализации продукции;

- себестоимость продукции;

- финансовый результат;

- остаточная прибыль;

- доход.

IV. Налоговая база – стоимостная или иная характеристика объекта налогообложения.

V. Налоговая ставка – величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.

VI. Налоговый период – календарный год или иной период времени, по истечении которого начисляется налог.

VII. Порядок исчисления налога.

VIII. Порядок уплаты налога – уплата разовая или в ином порядке, в наличной или безналичной форме и т.д.

IX. Налоговые льготы:

- необлагаемый минимум объекта налогообложения;

- понижение налоговых ставок;

- изъятие из обложения определенных элементов объекта налога;

- вычет из налогового платежа;

- освобождение от уплаты определенных лиц или категорий плательщиков;

- целевые льготы;

- налоговые стимуляторы.

X. Направления платежа:

- бюджет (федеральный, субъекта РФ, местный);

- внебюджетные фонды.

XI. Обязанности, права, ответственность субъектов налоговой системы.

XII. Налоговые органы.

Первые попытки перейти к налоговой системе, отказавшись от порочной практики установления дифференцированных платежей из прибыли предприятий в бюджет, были сделаны еще во второй половине 1990 – 1991 гг. в рамках союзного государства. Но плохо подготовленные половинчатые шаги в этом направлении были заменены с 1992 г. более стройной структурой российского налогового законодательства.

Общие принципы построения налоговой системы, налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи определил Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а позже, – принятый Налоговый кодекс Российской Федерации.

Предусмотрено, что один и тот же объект налогообложения может облагаться налогом одного вида только один раз за определенный законом период налогообложения.

В законодательном порядке по налогам могут устанавливаться определенные льготы.

Обязанность своевременно и в полной мере уплачивать налоги российским законодательством возлагается на налогоплательщика.

Следует отметить еще одно обстоятельство. Правительство Российской Федерации участвует в координации налоговой политики с Белоруссией, с другими государствами, входящими в Содружество Независимых Государств, а также заключает международные налоговые соглашения об избежании (устранении) двойного налогообложения с последующей ратификацией этих соглашений Государственной Думой Федерального Собрания. Если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федерации по налогообложению, то применяются правила международного договора.

Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем и Налоговым кодексом введена трехуровневая система налогообложения предприятий, организаций и физических лиц (рис. 5).

Первый уровень – федеральные налоги России. Они действуют на территории всей страны и регулируются общероссийским законодательством, формируют основу доходной части федерального бюджета и, поскольку это наиболее доходные источники, за счет них поддерживается финансовая стабильность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Второй уровень – налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов. Для краткости в дальнейшем мы будем именовать их региональными налогами. Региональные налоги устанавливаются представительными органами субъектов Федерации исходя из Налогового кодекса Российской Федерации. Наибольшие доходы региональным бюджетам приносит налог на имущество организаций (юридических лиц). В основном это соответствует мировой практике.

Третий уровень – местные налоги, т.е. налоги городов, районов, поселков и т. д. В понятие "район" с позиций налогообложения не входит район внутри города. Представительные органы (городские Думы) городов Москвы и Санкт-Петербурга имеют полномочия на установление как региональных, так и местных налогов.

Бюджетное устройство Российской Федерации, как и многих европейских стран, предусматривает, что региональные и местные налоги служат лишь добавкой к доходной части соответствующих бюджетов. Главная часть при их формировании – это отчисления от федеральных налогов.

Налоговая система Российской Федерации выполняет важнейшую функцию бюджетного регулирования. Расширение самостоятельности и ответственности 89 национально-государственных и административно-территориальных образований России в решении социально-экономических проблем сопровождается укреплением их финансовой базы, осуществляемым путем перераспределения федеральных налогов.

Закрепленные и регулирующие налоги полностью или в твердо фиксированном проценте на долговременной основе поступают в нижестоящие бюджеты. Такие налоги, как гербовый сбор, государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, имея федеральный статус, обычно полностью

зачисляются в местные бюджеты.

Налог на прибыль организаций (24%) делится между федеральным, региональными и местными бюджетами в фиксированной доле: 6% + 16% + 2%, соответственно.

Акцизы, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц распределяются между бюджетами, в зависимости от обстоятельств, включая финансовое положение отдельных территорий, при этом проценты отчислений могут меняться. Нормативы утверждаются ежегодно при формировании федерального бюджета.

Хотя налог на имущество предприятий является региональным налогом, законодательно установлено, что часть его поступлений направляется в местные бюджеты (кроме Москвы).

Финансовое обеспечение социально-экономического развития территорий предусмотрено Законом РФ от 15 января 1993 г. №4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Отмечается, что уровень закрепленных доходных источников должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета субъекта Федерации, а при отсутствии возможности такого обеспечения в связи с недостаточностью и закрепленных, и регулирующих доходов – не менее 70% доходной части без учета дотаций и субвенций. Минимальный бюджет – это расчетная на очередной период сумма доходов консолидированного бюджета нижестоящего уровня, покрывающая гарантируемые вышестоящим органом власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулируемых доходов, дотациями и субвенциями.

Рис. 6. Структура налогов в Российской Федерации.

Налоговая политика страны обеспечивает взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная система дополняется государственными внебюджетными фондами, доходная часть которых формируется за счет обязательных целевых отчислений. Обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды, такие как Пенсионный фонд, Фонды медицинского страхования, Фонд социального страхования, по своей социально-экономической сущности носят сугубо налоговый характер. Поэтому они объединены в единый социальный налог (взнос). Полномочия властных органов субъектов Федерации и местных в части установления налогов несколько раз менялись. В первые два года функционирования налоговой системы Российской Федерации региональные и местные налоги весьма жестко регламентировались. Затем на три года (1994 – 1996 гг.) ограничения были отменены.

Дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, могли вводиться решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных органов государственной власти. При этом уплата этих налогов юридическими лицами должна производиться за счет прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль.

Цель отмены ограничений была ясна: дать возможность региональным и местным властям самим поискать источники доходов и пути выхода из финансового кризиса. Это был своего рода экономический эксперимент.

Надо сказать, что в целом он получился с отрицательным результатом, так как на местах власти переусердствовали. – Попытки заткнуть все прорехи региональных и местных бюджетов привели к появлению экзотических налогов. В различных местностях, например, вводились налог на ввоз товаров, налог на вывоз товаров, налог на снижение объемов производства, налог с продаж, местные акцизы, налог на содержание футбольной команды и т. д.

Множественность налогообложения не могла не сказаться отрицательно на состоянии налоговой базы, на финансовом положении предприятий.

Рост налогов, как показал опыт трех лет, не привел к сбалансированию доходов и расходов региональных и местных бюджетов. Конечно, имелась и положительная практика. Например, в г. Москве не увлекались многими налогами, но ввели два весьма полезных налога, пополнивших городской бюджет: гостиничный сбор, который применяется практически во всех крупных зарубежных городах, и налог на содержание инфраструктуры города, взимаемый с иногородних граждан, прибывающих в столицу на постоянное место жительства.

А каковы налоговые полномочия региональных и местных властей в других странах? Как уже отмечалось, в разных странах они –весьма различны. Например, в Швейцарии федеральные власти вообще не вмешиваются в налоговую политику кантонов, в каждом из которых действует своя, вполне самостоятельная система налогов.

Естественно, это не относится к федеральным налогам, функционирующим на всей территории Швейцарии. Однако Швейцарии можно противопоставить, пожалуй, Францию с ее жесткой централизацией налоговой системы. Провинции и департаменты лишены возможности проводить собственную налоговую политику, поскольку все регламентировано властями страны. Между этими двумя крайностями можно расположить все остальные страны. Высокую степень свободы имеют законодательные собрания штатов в США, но существенно меньшую – муниципалитеты.

Мало самостоятельности у региональной власти в Великобритании, еще меньше в Нидерландах. В общем, мы видим различное сочетание степени централизации и самостоятельности региональных и местных органов управления в вопросах налоговой политики. Но в большинстве стран роль федеральных органов – ведущая.

Не нов этот вопрос и для России. Вспомним времена Александра I и План финансов М.М. Сперанского.

А каково современное состояние проблемы ? Налоговый кодексРоссийской Федерации решил данную проблему в пользу законодательного ограничения количества видов налогов, которые могут вводиться в стране. Так, ст. 3 "Основные начала законодательства о налогах и сборах" провозглашает: Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги (сборы), не предусмотренные настоящим Кодексом.

Конечно, весьма заманчиво предоставить возможность субъектам Федерации и местным правительствам в большей степени покрывать расходы своих бюджетов из собственных средств. Но свободой регионов приходится жертвовать во имя сохранения единства экономического пространства России.

Каждому органу управления трехуровневая система налогообложения дает возможность самостоятельно формировать доходную часть бюджета исходя из собственных налогов, отчислений от налогов, поступающих в вышестоящий бюджет (регулирующих налогов), неналоговых поступлений от различных видов хозяйственной деятельности (арендная плата, продажа недвижимости, внешнеэкономическая деятельность и пр.) и займов. Естественно, что эти полномочия сочетаются с полной ответственностью за исполнение бюджета, как доходной, так и расходной его частей.

Таким образом, Россия, переходя к рыночным отношениям, внедрила у себя налоговую систему, схожую по построению с системами, применяемыми в других крупных федеративных государствах. По ряду параметров можно наблюдать сходство с США и Германией при сохранении некоторых специфических российских особенностей.

Налоговая система, сформировавшаяся в Российской Федерации за первые восемь лет экономических реформ, закреплена в Налоговом кодексе Российской Федерации, первая часть которого была принята в июле 1998г., а вторая – в июле 2000г. К моменту принятия второй части Кодекса, его первая часть была отредактирована с учетом всех принятых изменений и дополнений по состоянию на 1 февраля 2000г.