3.1. Финансовая политика России в современных условиях

Система управления государственными финансами, направлен­ная на достижение определенных стратегических и тактических це­лей, строится на основе финансовой политики, которая является со­ставной частью экономической политики. Финансовая политика — это совокупность методологических принципов, форм организации и ин­струментов, используемых в финансовых отношениях. Практически она реализуется через систему разработанных на определенный пе­риод времени государственных мероприятий по мобилизации части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному исполь­зованию для выполнения государством своих функций. Для осуще­ствления финансовой политики применяются бюджетно-налоговые и другие финансовые инструменты и институты, наделенные соответ­ствующими законодательными полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов и регулированию денежных потоков. Как составная часть экономической политики финансовая политика должна быть направлена на обеспечение экономического роста.

В условиях глобализации финансов в современном мире, относи­тельно свободного движения капитала и других ограниченных ресур­сов финансовая политика любого государства не может строиться изолированно и учитывать только внутреннее состояние экономики, она должна ориентироваться и на соответствующие требования и стандарты международного финансового права и международных финансовых институтов.

Содержание финансовой политики определяется:

• соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепцией регулирующей роли государства в области фи­нансов;

• разработкой основных направлений и целей для достижения сбалансированности макроэкономических показателей, обеспечива­ющих пропорциональность роста доходов и расходов государства на текущий период и перспективу;

• осуществлением практических мер по реализации указанных целей с помощью всей совокупности финансовых инструментов и государственных институтов.

Новейшая история знает три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную, регулирующую. В основе каждой из них лежат соответствующие экономические теории.

Классическая теория отводила государству практически «роль ночно­го сторожа». Основа финансовой политики, по мнению классиков, — это достижение полной свободы рыночных отношений. Рынок — главный ре­гулятор, обусловливающий во всех случаях экономический рост и сбалан­сированность ресурсов общества. Государство должно обеспечить функци­онирование рынка определенными правовыми нормами и стремиться к минимизации всех государственных расходов, представляющих собой до­полнительные издержки для предпринимателя.

Планово-директивная теория в качестве основополагающей выдвига­ла систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономи­ки. Перераспределение денежных ресурсов в системе государственных фи­нансов и государственных предприятий происходило в пропорциях, стро­го определенных планом. Это предусматривало жесткую централизацию и перераспределение через государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Система была ориенти­рована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия междуна­родного движения капитала.

Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая те­ория Дж.М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.).

Финансовая политика в ее широком понимании включает бюд­жетную, налоговую, денежно-кредитную политику. Современная финансовая политика России определяется положениями программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспек­тиву (2003—2005 гг. и 2006—2008 гг.), утверждаемых Правительством РФ, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Россий­ской Федерации в 2004—2006 гг.¹, бюджетными посланиями Прези­дента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике»² и рядом других законодательных и нормативных актов.

Рассмотрим основные направления современной бюджетной по­литики России. Б соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ (ст. 170) приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Фе­деральному Собранию РФ в общем плане определяет приоритетные направления бюджетной политики на текущий год и среднесрочную перспективу. Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации бюджетной полити­ки, и представляет их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе обсуждения и принятия этих законов их первона­чальное содержание может претерпевать значительные изменения. Для выработки окончательного решения проводятся согласительные процедуры. В случае отказа Государственной Думы от принятия фе­дерального закона о бюджете возможен ее роспуск. (Например, в 1992—1999 гг. было характерным значительное противостояние Госу­дарственной Думы законодательным инициативам Правительства РФ в области реализации экономической и финансовой политики.) Усиление вертикали власти, достижение определенного консенсуса в отношениях между Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ, определенные успехи в экономическом развитии в 2000—2004 гг. создали благоприятные условия для выработки стратегических и так­тических целей финансовой политики в начале XXI в. Общей стра­тегической задачей развития объявлена модернизация экономики, на­правленная на обеспечение устойчивых и более высоких темпов эко­номического роста.

Бюджетная политика включает политику в области бюджетных доходов и расходов, управления государственным долгом и государ­ственными активами, реализации принципов бюджетного федерализ­ма, управления государственными финансами. В соответствии с этим определяются стратегические и тактические цели бюджетной поли­тики:

— проведение бюджетной реформы, позволяющей более эффек­тивно управлять ограниченными бюджетными ресурсами;

— формирование бюджета исходя из долгосрочных приоритетов развития страны;

— обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств на всех уровнях власти;

— устранение дестимулирующих и развитие стимулирующих эле­ментов бюджетной политики и бюджетного процесса;

— оптимизация бюджетной сети, внедрение новых методов бюд­жетирования в зависимости от результатов выполняемых функций и эффективности работы;

— существенное снижение издержек функционирования государ­ства;

— значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;

— создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий, прозрачности и объективности процедур распределения финансовой поддержки регионам;

— приведение обязательств государства в соответствие с его ре­сурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;

— обеспечение бездефицитности федерального бюджета;

— оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых социально-экономических задач;

— отказ от безадресной системы льгот;

— постепенный отказ от практики предоставления государствен­ных гарантий по иностранным связанным кредитам;

— четкое разграничение расходных полномочий между бюджета­ми всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой под­держки регионов;

— максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюдже­тах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;

— завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высо­кодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через орга­ны Федерального казначейства;

— реформирование бюджетного учета и бюджетной классифика­ции;

— обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюд­жетных фондов, процедур закупок товаров и услуг для государствен­ных нужд.

Важнейшая часть финансовой политики — налоговая политика. Здесь нужно отметить следующее:

• без налогов государство не может существовать;

• налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При пе­реходе оптимального налогового порога нарушается естественный воспроизводственный процесс, т.е. экономика саморазрушается;

• в период кризиса налоги должны быть установлены на ми­нимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внутреннего инвес­тиционного потенциала. Высокий налоговый порог приводит к утеч­ке капитала;

• государственное регулирование экономики необходимо. Однако при суммарной величине изъятия чистого дохода свыше 30% эконо­мический рост страны приостанавливается. Налоговые льготы долж­ны носить открытый характер и быть равными для всех субъектов воспроизводственного процесса;

• налоговая система не должна носить конфискационный ха­рактер. Только рост национального богатства, выраженный в том числе в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы;

• суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию к ро­сту только при такой экономической системе, когда государство га­рантирует стабильность законов и правил. Как только оно нарушает свои обязательства гаранта стабильности, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета;

• налоговая система должна быть простой, открытой и эффективной. Увеличение числа налогов, объектов обложения, введение многоступен­чатых налогов приводит к повышению расходов по их сбору, к росту недоимок и штрафов и в итоге к разрушению экономики;

• косвенные налоги наиболее удобны с позиции формирования доходов бюджета, однако их бремя падает на конечного потребителя товаров и услуг. Этот парадокс заключается в том, что при разных уровнях доходов граждан уровень их потребления относительно оди­наков. Использование косвенных налогов приводит к тому, что у ос­новной части населения изымаются накопления, тем самым разруша­ется база кредитной системы и системы вторичного финансового рынка. Косвенные налоги необходимо вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, на предметы роскоши, иногда на импортные товары и услуги и в ряде других специфичес­ких случаев;

• основной налоговой базой должны служить налоги на доходы и имущество. Их следует строить на принципах пропорционального налогообложения.

К основным задачам современной налоговой политики России относятся следующие:

— значительное снижение и структурное выравнивание налогово­го бремени;

— упрощение налоговой системы;

— минимизация издержек исполнения и администрирования на­логового законодательства;

— снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

— оптимизация налогообложения внешнеторговых операций;

— создание условий для легализации прибылей предприятий;

— сокращение количества налогов и ограничение произвола на­логовых и таможенных органов при одновременном повышении от­ветственности налогоплательщиков, что должно обеспечиваться со­вершенствованием налогового администрирования;

— усиление налоговой нагрузки на добычу полезных ископаемых. Частично эти задачи уже решены и будут продолжать решаться в

2006—2008 гг. Наиболее существенные меры были приняты по сти­мулированию предприятий к начислению реальной заработной пла­ты, а не «увода ее в тень». Для этого введена плоская (единая) ставка подоходного налога (13%), снижены социальные начисления на фонд оплаты труда (с 1 января 2001 г. введен единый социальный налог (взнос) (ЕСН) с применением регрессивной шкалы, с 1 января 2005 г. его ставки снижены до 26%). Коренные изменения произошли в си­стеме налогообложения прибыли за счет расширения перечня на­логовых вычетов (расходов), уменьшения ставки налога до 24% при одновременной ликвидации всех налоговых льгот, снижения ставки налога на добавленную стоимость (НДС) до 18%, введения специаль­ного налогового режима для малых предприятий, амортизационных премий (с 1 января 2006 г.)¹.

Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Центральным банком РФ (Банком России), ее задачами на ближай­шие годы являются:

— сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для экономического роста, включая снижение процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов разви­тия экономики;

— создание новых систем, основанных на расчетах в режиме ре­ального времени; развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет, расширения использования платежных карт;

— контроль за денежным предложением посредством установле­ния целевых объемов денежной массы, а также режим плавающего валютного курса по отношению к корзине валют;

— достижение полной конвертируемости рубля;

— снятие большинства ограничений в области валютного контроля. Составными частями денежной политики являются эмиссионная

политика и стабильность национальной валюты. Эмиссионная поли­тика, кроме определения необходимого количества денег в обороте, имеет еще одно важное направление — увеличение доходов бюдже­та. Вторая составляющая требует особой осторожности, ибо при пе­реходе определенных количественных границ денежная система под­вержена инфляции, т.е. реальному обесценению доходов бюджета (мы опускаем другие последствия инфляции). Если по каким-то при­чинам государство не в состоянии регулировать свою денежную си­стему, нарушается экономическая безопасность страны, поскольку национальная валюта не в состоянии противостоять экспансии бо­лее сильных валют и национальные богатства могут быть утеряны (вследствие взаимных зачетов, путем скупки акций и т.п.).

Известно, что кредитная система обеспечивает функционирова­ние внутрихозяйственных расчетов и ссудного капитала. Ссудный капитал — важнейшее условие осуществления воспроизводственно­го процесса, которое обеспечивает возможность заимствований как для пополнения оборотных средств, так и для инвестиций. Кредит­ный сектор экономики служит и для выравнивания средней нормы прибыли. Величина процентной ставки может негативным образом сказаться на экономической активности в обществе. Высокие став­ки рефинансирования сказываются самым негативным образом, так как имеют место невозврат кредитов, рост цен на продукцию произ­водственного сектора и сектора услуг, уменьшение рентабельности у заемщиков (вследствие чего происходит сокращение налогообла­гаемой базы), свертывание производства, сужение внутреннего по­требительского рынка из-за падения доходов субъектов воспроизвод­ственного процесса.

В реализации финансовой политики России в XXI в. более полно будут учитываться возможности финансового рынка в активизации инвестиционной деятельности путем создания дополнительных сти-

мулов к вовлечению свободных средств домохозяйств, международ­ных финансовых институтов и фондов.

Финансовая политика России становится более предсказуемой и целенаправленной.

Тем не менее, нельзя не отметить, что в ее реализации есть много противоречивых моментов. В частности, она ориентирована на срав­нительно краткосрочный период (два-три года), предпочтение отда­ется стабилизации макроэкономических показателей и недостаточ­но обеспечивается сдерживание инфляции. Резкой критике подвер­гается политика Минфина России по увеличению профицита бюджета и стабилизационного фонда при крайне незначительном ежегодном снижении налогового бремени (не более 1% в год), что трудно объяснить, например, при планируемом на 2006 г. профиците бюджета • в 800 млрд руб. и величине стабилизационного фонда свы­ше 750 млрд руб.

Реализация финансовой политики осуществляется с помощью финансового аппарата, т.е. определенной структуры органов управ­ления государственными финансами, которая будет рассмотрена в следующем параграфе.