4.3. Доходы и расходы бюджетов

Доходы бюджетов. По экономическому содержанию они представ­ляют собой денежные отношения возникающие между государством (в лице уполномоченных органов) и юридическими и физическими лицами в процессе формирования бюджетного фонда страны, бюд­жетных фондов административно-территориальных образований различного уровня. По материально-вещественному воплощению до­ходы бюджетов — это денежные средства, поступающие в безвоз­мездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодатель-

ством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления.

Доходы бюджетов образуются в результате распределения стоимо­сти ВВП и являются объектом дальнейшего распределения центра­лизуемой государством стоимости ВВП, направляемой на финанси­рование расходов бюджетов и предоставление государственных кре­дитов. Основной источник доходов бюджетов — национальный доход, который складывается из доходов хозяйствующих субъектов, обра­зуемых в результате первичного распределения чистого националь­ного продукта. К ним относятся предпринимательская прибыль (до­ход), заработная плата физических лиц, работающих по найму, при­родная рента. Источником доходов бюджетов может выступать и национальное богатство: доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности; продажи части золотовалютного запаса, других национальных ценностей; и т.п.

Пополнение бюджета может осуществляться за счет внутренних и внешних займов, кредитов. Однако эти средства не могут быть при­числены к доходам бюджетов, так как они являются возвратными и платными, имеют временный характер. Кредиты и займы относят к источникам финансирования дефицита бюджетов. Чрезмерное ис­пользование заимствований для пополнения бюджета приводит к росту государственного долга и расходов на его обслуживание, озна­чает перенос современных проблем на плечи будущих поколений. Отрицательные последствия для экономики страны может иметь эмиссия бумажных денег. Государство идет на это при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение доходов и займов становится за­труднительным, а финансирование расходов — неотложным. В дан­ном случае происходит рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия. В связи с этим эмиссия бумажных денег — нежелательный способ по­полнения бюджета. В бюджетном законодательстве многих стран, в том числе и России, такая мера не предусмотрена.

Состав доходов бюджетов (формы их мобилизации) определяет­ся финансовой политикой государства. Бюджетным кодексом РФ установлено, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также безвозмездных перечислений. Рыночные преобразования в Российской Федерации еще больше упрочили роль налогов в качестве основного источника доходов бюд­жетов (табл. 4.1), что соответствует мировым тенденциям, способ­ствует укреплению правовой основы государства.

Таблица 4.1

Динамика и структура доходов консолидированного бюджета РФ в 1995-2003 гг.

Формирование налоговых доходов определяется прежде всего на­логовым законодательством РФ. В силу фискальной неоднозначнос­ти различных налогов (так, федеральные налоги обладают большей фискальной значимостью по сравнению с региональными и местны­ми) бюджетное законодательство устанавливает порядок формиро­вания (наполнения) доходов бюджетов различных уровней. Струк­тура налоговых доходов существенно различается по уровням бюд­жетов. Среди налоговых доходов федерального бюджета выделяются: налог на добавленную стоимость, налоги на внешнюю торговлю (по­шлины), платежи за пользование природными ресурсами, налог на прибыль организаций и акцизы (табл. 4.2).

В составе налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов основными источниками являются налог на доходы физи­ческих лиц, налог на прибыль организаций, акцизы на отдельные то­вары, имущественные налоги, земельный налог.

Неналоговые доходы бюджетов (см. табл. 4.2) включают:

— доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности (прежде всего плату за сдачу названного имущества в аренду);

— средства, полученные в результате применения мер граждан­ско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации;

Таблица 4.2

Структура и динамика доходов федерального бюджета в 2000-2004 гг., %

Примечания. 1. В гр. 1—6 представлены значения удельных весов доходов в их общей сумме; в гр. 7 показана разница удельных весов до­ходов в 2003 и 2004 гг. 2. Данные по 2005 г. не приведены, так как груп­пировка доходов в связи с применением новой бюджетной классифи­кации изменилась, они выделены в самостоятельную таблицу. 3. Для реализации законодательно закрепленного в Бюджетном кодексе РФ принципа общего (совокупного) покрытия расходов, в соответствии с которым доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными его расходами, с 1 января 2001 г. предусмотрена ликвидация практически всех целевых бюджетных фондов федерального бюджета с переводом этих расходов в федеральный бюджет по соответствующим разделам функциональной классификации на общей основе.

— средства, полученные за возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образова­ниям.

Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход дея­тельности, безусловно, являются частью неналоговых доходов. Вы­деление данных доходов в самостоятельную группу согласно бюд­жетной классификации доходов связано с включением с 2000 г. в Бюджетный кодекс РФ нормы о том, что доходы бюджетного учреж­дения (полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) в полном объеме учитываются в смете его дохо­дов и расходов и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности, или оказания платных услуг. В доходах бюджетов различных уровней эти поступления в среднем составляют около 5%.

В доходы бюджетов поступают безвозмездные перечисления от юридических и физических лиц, международных организаций и пра­вительств иностранных государств. Согласно бюджетной классифи­кации РФ в составе безвозмездных перечислений учитывается фи-

нансовая помощь (межбюджетные трансферты) от других бюджетов бюджетной системы РФ. В большинстве бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов доля финансовой помощи в составе доходов яв­ляется существенной, что сдерживает развитие их финансовой само­стоятельности, однако это объективно обусловлено социально-эко­номическими различиями в уровне бюджетной обеспеченности ре­гионов, необходимостью централизации средств в федеральном бюджете для преодоления указанных различий.

В табл. 4.3 представлены объем и структура доходов федерально­го бюджета на 2005 г.

Из данных, приведенных в табл. 4.3, следует, что существенную часть доходов (каждый примерно по четверти общей суммы) со­ставляют два источника: доходы от внешнеэкономической деятельнос ти — 27,63%; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на тер­ритории РФ — 23,81%, в том числе НДС — 21,45%. Значительную долю составляют налоги и взносы на социальные нужды — 8,01%, налог на прибыль, доходы организаций — 7,78%. Задачи по укрепле­нию доходов бюджетов РФ заключаются в дальнейшем осуществле­нии налоговой реформы, усилении мер налогового администрирова­ния, разработке стабильной схемы оптимального распределения на­логовых доходов между бюджетами различных уровней, повышении эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Расходы бюджета. По экономическому содержанию они представ­ляют собой денежные отношения, возникающие у государства с юри­дическими и физическими лицами, между органами государственной власти и местного самоуправления в связи с распределением и ис­пользованием бюджетных фондов различных уровней. По матери­ально-вещественному отношению расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Таблица 4.3 Структура и объем доходов федерального бюджета на 2005 г.

В связи с многообразием видов и форм расходов бюджетов необхо­дима их обоснованная группировка. В финансовой теории и бюджет­ном законодательстве¹ применяется целый ряд признаков классифи­кации расходов бюджетов. Важнейшей является функциональная классификация, согласно которой расходы бюджетов группируются по выполнению основных функций государства (оборонной, соци­альной, экономической и др.). При этом функциональная структура расходов бюджета того или иного уровня позволяет охарактеризовать приоритеты бюджетной политики, обусловленные уровнем социаль­но-экономического развития территории и важностью решаемых за­дач (табл. 4.4).

Таблица 4.4 Структура и динамика расходов федерального бюджета в 2002-2004 гг., %

* Включает расходы на образование, культуру, средства массовой инфор­мации, здравоохранение и социальную политику.

В табл. 4.5 приведены объем и структура расходов федерального бюджета на 2005 г¹.

Из данных, приведенных в табл. 4.5, следует, что определяющими в структуре расходов федерального бюджета являются межбюджет­ные трансферты — 31,32%, т.е. около трети бюджета. Кроме того, к приоритетным можно отнести расходы на национальную оборону -17,43%, национальную безопасность и правоохранительную деятель­ность — 13,09%. Исключительными расходами федерального бюджета

Таблица 4.5

Структура и объем расходов федерального бюджета на 2005 г.

* В знаменателе указан процент от общей суммы межбюджетных транс­фертов.

Преимущественное финансирование из федерального бюджета имеет судебная власть, фундаментальные ис­следования и содействие научно-техническому прогрессу. За счет бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются жи­лищно-коммунальное хозяйство и отдельные расходы на социально-культурную сферу. Четкое и стабильное распределение расходов по уровням бюджетной системы — одна из важнейших задач современ­ной бюджетной реформы, решение которой позволит устранить нео­боснованные и необеспеченные финансированием расходы (так на­зываемые «нефинансируемые мандаты»), негативная практика суще­ствования которых приводила (и приводит) к росту задолженности региональных и местных бюджетов перед юридическими и физическими лицами, несвоевременному и неполному финансированию важ­нейших социальных гарантий.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержа­ния делятся на текущие и капитальные. К текущим расходам отно­сятся предоставление бюджетных средств на обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и местного са­моуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики. Ка­питальные расходы бюджетов обеспечивают инновационную и ин­вестиционную деятельность государства и местного самоуправления, включая предоставление инвестиций в действующие или вновь со­здаваемые юридические лица, иные расходы, связанные с расширен­ным воспроизводством. При осуществлении капитальных расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственно­сти РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформи­рован бюджет развития, который представляет собой обособленную часть бюджетных средств, аккумулированных в отдельный фонд, средства которого на различных основаниях (кредитные и безвозв­ратные средства) обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность органов государственной власти и местного самоуправ­ления¹.

Согласно экономической классификации расходы бюджетов группируются в зависимости от экономического содержания опера­ций, осуществляемых в секторе государственного управления.

Ведомственная классификация расходов бюджетов отражает рас­пределение бюджетных средств по их главным распорядителям. По­добная классификация обеспечивает адресный характер предостав­ления бюджетных средств, что позволяет контролировать их целе­вое использование.

Многообразие видов расходов бюджетов обусловливает различ­ные формы предоставления бюджетных средств, к которым соглас­но Бюджетному кодексу РФ относятся:

• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

• средства на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых физичес­кими и юридическими лицами по государственным или муниципаль­ным контрактам;

• трансферты населению, в том числе ассигнования:

— на реализацию органами местного самоуправления обязатель­ных выплат населению, установленных законодательством РФ, зако­нодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

— осуществление отдельных государственных полномочий, пере­даваемых другим уровням власти;

— компенсацию дополнительных расходов, возникающих в резуль­тате решений, принимаемых органами государственной власти и при­водящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюд­жетных доходов;

• бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налого­вые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей, других обязательств);

• субвенции и субсидии юридическим, физическим лицам;

• инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь созда­ваемых юридических лиц;

• межбюджетные трансферты;

• кредиты и займы внутри страны за счет государственных вне­шних заимствований;

• кредиты иностранным государствам;

• средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственные или муниципальные гарантии.

В настоящее время в Российской Федерации существенно изме­няются подходы к формированию расходов бюджетов. В бюджетное законодательство с 2005 г. введено новое понятие «расходные обяза­тельства». Под ними понимаются обязанности органов власти пре­доставлять физическим или юридическим лицам, органам власти средства соответствующего бюджета. Расходные обязательства для всех уровней власти устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ должно осуществляться в соответствии с расходными обяза­тельствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов мест­ного самоуправления. Исполнение обязанностей этими органами должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.