4.4.,Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между фе­деральными органами государственной власти, органами государ-

ственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, органи­зации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные от­ношения организуются в любом государстве, имеющем админист­ративно-территориальное деление, но строиться они могут на раз­ных основах (принципах). Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным сис­темам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав ни­жестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интере­сов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федера­лизма.

Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходо­вания бюджетных средств при сочетании интересов участников бюд­жетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и ин­тересов всего общества в целом.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся Швейцария, Герма­ния, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и др. Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними со­ответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) реги­онам (рис. 4.2).

Различные страны задачу выбора модели бюджетных отношений решают по-разному В итоге эффективность системы межбюджет­ных отношений определяется не степенью централизации (децент­рализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регули­рующих налогов, долями доходов (расходов) федерального прави­тельства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко сбалансированной системой, сформированной с учетом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного фе­деративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюд­жетных средств характерны для стран со значительной степенью не­равенства бюджетной обеспеченности между субъектами федера­ции.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени их соответствия реально сложившимся историческим, со­циально-экономическим и политическим условиям для функциони­рования и развития субъектов Федерации. Асимметричность субъек­тов РФ не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а следовательно, и для сохранения единства федератив­ного государства.

Формирование российской модели бюджетного федерализма про­шло несколько качественно различных этапов¹. В 1991—1993 гг. про­исходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференци­рованных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основ­ных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко носящих субъективный ха­рактер. Такая система фактически воспроизводила прежние команд­но-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической де­централизации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюд­жета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы от­числений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддер­жки субъектов РФ, средства которого впервые стали распределять­ся на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченно­сти.

Региональным и местным органам власти было предоставлено право вводить дополнительные налоги для пополнения своих бюд­жетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. За период 1992—1997 гг. доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9 и 12,9%), а доля федерального бюджета резко сократилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 г. перечень налогов «закрыли», только федеральный законо­дательный орган власти был вправе устанавливать налоги на терри­тории РФ¹. Этот период можно назвать не более чем эксперименталь­ным федерализмом, и к 1997 г. стало ясно, что возможности его раз­вития исчерпаны.

В 1997—1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попыт­ки внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы передают в центр фиксиро­ванную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканаль-ная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюд­жетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвести­ционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации, новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, которая стала первой в российской практике офи­циальной программой реформирования межбюджетных отношений. Основные направления реформы заключались:

• в разграничении расходных полномочий и ответственности меж­ду органами власти и управления различных уровней. Для этого пред­полагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления каж­дого уровня, соответствующих их расходным полномочиям и ответ­ственности;

• разграничении доходных источников между уровнями бюд­жетной системы РФ. В этой части был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их вве­дению. Предполагалось, что распределение поступлений от от­дельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ будет производиться по единым базо­вым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на три года, такой же порядок устанавливался для местных бюджетов;

• совершенствовании методики формирования фонда федераль­ной поддержки регионов на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расхо­дов.

Многие положения Концепции нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом построения федерализма.

В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции начался новый этап реформы межбюджетных отношений, направ­ленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюд­жетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджет­ным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределе­ния и использования бюджетных средств. Базовым документом, определяющим начало нового этапа, следует назвать Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на

период до 2005 года, утвержденную постановлением Правитель­ства РФ от 15 августа 2002 г. N° 584. Цель Программы заключалась в формировании и развитии системы бюджетного устройства, позво­ляющей органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законода­тельно установленного разграничения полномочий и ответственно­сти между органами власти разных уровней. Эта система призвана обеспечивать:

• экономическую эффективность — создание долгосрочных стиму­лов для органов власти субъектов Федерации и местного самоуправ­ления проводить структурные реформы, поддерживать конкурент­ную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

• бюджетную ответственность — управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эф­фективном использовании налоговых и иных ресурсов соответству­ющих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной полити­ки, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повыше­ние законодательно установленной взаимной ответственности орга­нов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

• социальную справедливость — выравнивание доступа граждан независимо от места их проживания к основным общественным ус­лугам и социальным гарантиям;

• политическую консолидацию — достижение общественного со­гласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффектив­ного выполнения органами власти субъектов РФ и местного само­управления своих функций, содействие развитию гражданского об­щества;

• территориальную интеграцию — обеспечение единства налого­во-бюджетной системы, предотвращение и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Параллельно с федеративной реформой и реформой местного са­моуправления в Российской Федерации в рамках предусмотренных основных мероприятий Программы проходит изменение бюджетно­го законодательства. Принятие изменений и дополнений в федераль­ные законы «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации)¹, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»², а также в Бюджетный кодекс РФ позволило создать необходимую нормативную базу для коренного изменения межбюджетных отноше­ний по всей вертикали бюджетной системы³.

Примечательно, что впервые за весь период существования Рос­сийской Федерации было принято решение о законодательном опре­делении на федеральном уровне общих для всей бюджетной систе­мы принципов и механизмов организации межбюджетных отноше­ний, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований различных типов. Так, Бюджетным кодексом РФ закреп­ляются:

— перечни налоговых доходов для всех видов бюджетов;

— расходные обязательства всех уровней государственной влас­ти и местного самоуправления;

— формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Большое внимание в настоящее время уделяется системе межбюд­жетных трансфертов, в основу построения которой положено обра­зование различных фондов. При этом порядок образования и распре­деления средств фондов должен утверждаться законодательно на долговременной основе, что позволит создать четкие «правила игры» для всех участников межбюджетных отношений.

Итак, можно сделать вывод, что определены основополагающие принципы прогрессивной системы межбюджетных отношений, к ко­торым относятся:

• четкое разделение расходных полномочий и обязательств орга­нов власти всех уровней;

• автономия региональных и местных органов власти при форми­ровании расходов по вопросам их ведения;

• запрет на введение «необеспеченных мандатов»;

• закрепление за каждым уровнем бюджетной системы на долго­срочной основе собственных доходных источников;

• законодательное закрепление критериев и форм предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней;

• введение механизмов ответственности за результаты проводи­мой финансовой политики и «антикризисного» управления регио­нальными и местными финансами.

Таким образом, в России начинает действовать принципиально новая система межбюджетных отношений, направленная на дости­жение задач социально-экономического развития РФ в целом, ее субъектов, а также муниципальных образований.

(?) Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите и охарактеризуйте виды бюджетов, входящих в бюджет­ную систему РФ.

2. Какова специфика бюджетного устройства на уровне муниципальных образований?

3. Дайте классификацию принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ и краткую характеристику каждого из них по от­ношению его к той или иной группе.

4. Перечислите и охарактеризуйте виды доходов бюджетов.

5. Какие основные показатели определяют структуру доходов федераль­ного бюджета на очередной год?

6. По каким признакам классифицируются расходы бюджетов?

7. В чем состоит сущность бюджета как экономической категории?

8. Перечислите функции бюджета и раскройте их содержание.

9. Охарактеризуйте формы и методы регулирующего воздействия бюд­жета на экономику и социальную сферу.

10. Определите понятие «бюджетный федерализм».

11. Какие этапы формирования российской модели бюджетного феде­рализма вы могли бы выделить и какие нормативные документы опреде­ляли их начало?