4.2. Бюджетное устройство и принципы бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетное устройство — организационно-правовое построение бюджетной системы, включающее в себя структурные подразделения (виды бюджетов), принципы и формы взаимосвязей между ними. Бюджетное устройство базируется на государственном устройстве, отражая взаимосвязи, характерные для последнего. Бюджетная сис­тема РФ — это основанная на экономических отношениях и государ­ственном устройстве регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (рис. 4.1).

Федеральный бюджет — центральное звено (/уровень) бюджет­ной системы, обеспечивающее финансирование общенациональных задач и функций. Он является основным инструментом перераспре­деления ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом. Именно на федеральном уровне происходит формирование основных направлений проводимой в стране бюджетной политики, обоснование бюджетных приоритетов, определение базовых принци­пов построения межбюджетных отношений.

Бюджеты субъектов РФ (IIуровень) включают в себя бюджеты республиканские, областные, краевые, автономных областей (окру­гов), а также городские бюджеты городов федерального значения. Эти бюджеты предназначены для финансового обеспечения задач и функ­ций, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) со­ставляют IIIуровень бюджетной системы РФ. Они предназначены для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения органов местного самоуправления. В соответствии с Феде­ральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2006 г. предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов): муниципальных районов и городских округов (1), поселений (2). К уровню местных бюджетов относятся также бюджеты внутригородских территорий городов федерального значе­ния. Это позволит упорядочить бюджетное устройство на местном уровне, ввести четкое законодательное разделение бюджетно-нало­говых полномочий между различными органами власти.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются са­мостоятельным звеном бюджетной системы и формируются на феде­ральном и территориальном уровнях¹.

Совокупность всех видов бюджетов РФ образует консолидирован­ный бюджет РФ (за исключением бюджетов государственных вне­бюджетных фондов и межбюджетных трансфертов). Термин «консо­лидированный бюджет» используется для обозначения свода бюдже­тов соответствующей территории (России в целом, субъекта РФ, муниципального образования, имеющего административно-террито­риальное деление). Консолидированный бюджет составляется с це­лью прогноза и анализа складывающихся пропорций. В обязательном порядке он представляется в органы законодательной (представи­тельной) власти в пакете документов, сопровождающих законопро­ект о соответствующем бюджете, но в отличие от бюджета законода­тельно не утверждается.

Принципы построения и функционирования бюджетной системы установлены в Бюджетном кодексе РФ. В их составе различают:

• принципы построения бюджетной системы (единства бюджет­ной системы, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, равенства бюд­жетных прав субъектов РФ, муниципальных образований);

• принципы формирования и исполнения бюджетов (полноты отражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюд­жета, эффективности и экономности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, глас­ности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, единства кассы).

Первая группа принципов характеризует методологию построения бюджетной системы. Основополагающий принцип — единство бюд­жетной системы — означает единство правовой базы, денежной си­стемы, форм бюджетной документации, бюджетной классификации¹, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, формирования доходов и осуществления расходов, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной сис­темы РФ и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы заключается в закреплении в соответствии с зако­нодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определении полномочий органов государствен­ной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансиро­ванность соответствующих бюджетов и эффективность использова­ния бюджетных средств;

— право и обязанность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местно­го самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления ус­танавливать в соответствии с законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюд­жетной системы РФ;

— право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно определять формы и направления рас­ходования средств бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль­ных образований требует четкого законодательного определения бюд­жетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с едиными прин­ципами, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом бюд­жетные полномочия — это права и обязанности органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюд­жетного процесса.

Вторая группа принципов является, по сути, развитием принци­па единства и содержит необходимые требования по организации и проведению бюджетного процесса на стадиях составления и испол­нения бюджета, а также осуществления бюджетного контроля.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов озна­чает, что все доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах, в том числе в бюджетах государственных внебюджетных фондов, в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и му­ниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумули­рованных в бюджетной системе.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует требова­ние, согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и по­ступлений из источников финансирования его дефицита (если он предусматривается). При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюд­жетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результа­тов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расхо­дами бюджета, за исключением доходов из целевых бюджетных фон­дов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

— обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления по бюд­жетным вопросам;

— обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проек­там бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государ­ственной власти, либо между ее законодательным (представитель­ным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа­телей прогноза социально-экономического развития соответствую­щей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюд­жета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финан­сирование определенных целей.

В зарубежных публикациях болвшое внимание уделяется прин­ципу прозрачности бюджета, который означает открвггость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогно­зов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международ­ным стандартам информации о государственных операциях. Соб­людение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволяет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактичес­кими.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы¹. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение ис­точников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета в соответствии с законодатель­ством РФ.

Рассмотренные выше принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ не являются «застывшими формами». По мере развития бюджетного федерализма, совершенствования бюд­жетных процедур возможно уточнение содержания ряда принципов, создание новых прогрессивных инструментов их реализации.