9.2. Управление финансами в отраслях социальной сферы
Политика совершенствования системы общественных отношений в любом государстве должна формироваться с учетом имеющихся и прогнозируемых финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития страны. На решение этой задачи направлено управление финансами. Цель управления государственными финансами в современной России — достижение сбалансированности доходов и расходов бюджета, сокращение государственного долга, укрепление национальной валюты, что в итоге должно привести к оптимальному сочетанию экономических интересов государства и всех членов общества.
Как отмечалось в параграфе 9.1, социальная сфера представляет собой совокупность отраслей, обеспечивающих реализацию социальной политики государства. В соответствии с общероссийским классификатором родственные отрасли: образование, культура, здравоохранение, физическая культура, социальное обслуживание, часть учреждений и организаций жилищно-коммунального хозяйства — включаются в состав непроизводственного сектора экономики. В этих отраслях не создаются материальные блага, а по большей части оказываются услуги социальной значимости. Управление финансами в социальной сфере имеет свою специфику, так как финансовые отношения в отраслях, в значительной части оказывающих населению услуги некоммерческого характера, обусловлены многообразием видов деятельности, форм собственности субъектов хозяйствования, структур управления, схем подчиненности, форм, методов и источников финансирования.
В первую очередь отметим секторальные различил в функционировании финансов социальной сферы, которые связаны с принципиально разными подходами к управлению финансами коммерческих и некоммерческих организаций. Среди некоммерческих учреждений и организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» выделяются:
• государственные или муниципальные учреждения. Сразу отметим, что учреждением называется организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично за счет средств бюджета;
• негосударственные организации, к числу которых относятся автономные некоммерческие организации, общественные и религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, фонды, объединения юридических лиц.
С точки зрения властных полномочий государственные (муниципальные) учреждения подразделяются на органы власти, которые могут издавать нормативные акты и предписания (их финансирование осуществляется исключительно за счет бюджета) и учреждения, не обладающие властными полномочиями (например, школы), которые создаются для удовлетворения социальных потребностей и финансируются преимущественно из бюджета. Государственными традиционно называются все учреждения, финансируемые из федерального и региональных бюджетов. Муниципальными называются те, которые финансируются из местных бюджетов. Одновременно эти учреждениями являются некоммерческими организациями, что связывается с установленной Гражданским кодексом РФ и иными законодательными актами нацеленностью этих организаций на решение социальных задач общества и недопущение распределения полученной прибыли между учреждениями и сотрудниками организации, а на использование ее в уставных целях.
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2003 г. № 1163-р, говорится о необходимости преобразования учреждений, излишних для обеспечения функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций. Наряду с сохранением действующего правового статуса бюджетных учреждений намечается создание специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организаций (СГМНО), государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО), автономных некоммерческих организаций (АНО), частных коммерческих предприятий и организаций путем приватизации.
Вопрос о преобразовании государственных и муниципальных учреждений в иные формы некоммерческих организаций и коммерческие организации должен осуществляться по решению собственника с учетом следующих условий: характера услуг, реализуемых учреждениями; наличия конкурентной среды; доли внебюджетных доходов; качества менеджмента в организации. Функционирование новых типов организаций будет актуальным в тех случаях, когда имеется или возможна конкуренция между поставщиками социальных услуг. Предполагается, что по определенным ценам, т.е. по установленному финансовому нормативу, у таких организаций за счет бюджета будут закупаться конкретные услуги для населения.
Вариант приватизации бюджетных учреждений предполагается применять в случаях, когда в сохранении государственной (муниципальной) собственности нет необходимости и, соответственно, нет обязательности установления государственного заказа и выделения бюджетных средств. Частные организации будут вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе на получение госзаказа, и только в случае победы в конкурсе смогут получить бюджетное финансирование. Сравнительный анализ условий функционирования исполнителей бюджетных услуг представлен в табл. 9.1.
Таблица 9.1 Условия функционирования исполнителей бюджетных услуг
Бюджетные учреждения | Организации других организационно-правовых форм (СГМНО, ГМАНО, АНО) |
1 | 2 |
Включаются в реестр получателей бюджетных средств | Не включаются в реестр получателей бюджетных средств |
Финансируются по смете доходов и расходов с применением бюджетной классификации по экономическим статьям | Финансируются по нормативу при условии получения заказа (государственного или муниципального) |
Имеется субсидиарная ответственность бюджета | Субсидиарная ответственность бюджета отсутствует |
Могут привлекаться внебюджетные средства, которые становятся доходами бюджета | Внебюджетные средства — собственные доходы организаций |
Административный контроль затрат | Контроль за качеством услуг со стороны потребителей |
Собственность — государственная или муниципальная на праве оперативного управления | Собственность — государственная или муниципальная на праве хозяйственного ведения, безвозмездной или льготной аренды; у приватизированных организаций — частная собственность или на праве аренды |
Общие основы управления следует рассматривать через ряд ключевых понятий, характеризующих содержание и цели управленческой деятельности, механизмы управленческого процесса, ожидаемые результаты. К таким понятиям относятся руководство, менеджмент, функции, взаимоотношения управляемой и управляющей системами, эффективность управления и т.п. В частности, под социальным (общественным) управлением понимается воздействие на общество в целом и его отдельные звенья (отрасли, социально-политическую и духовную жизнь) с тем, чтобы обеспечить их нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели.
В современных условиях одним из важнейших методов управления социальной сферой является социальное программирование. Оно представляет собой форму системного перераспределения финансовых ресурсов для решения конкретных социальных задач на основе определения приоритетов, критериев, экспертной оценки ситуации. Важной чертой социального программирования является четкое определение адресата получения ресурсов. Формируя и реализуя целевую программу, государство концентрирует внимание общества на необходимости решения именно данной проблемы, привлекая для этого на системной основе финансовые средства. Комплексный подход к выполнению программных мероприятий способствует повышению социально-экономической эффективности произведенных затрат.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, намечается расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Для этого наряду с федеральными и региональными целевыми программами будут приниматься ведомственные целевые программы. С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного главного распорядителя (администратора) бюджетных средств. В результате федеральные и региональные целевые программы останутся инструментом экономической политики государства, а ведомственные целевые программы будут служить инструментом бюджетного планирования расходов.
Качество управления финансами социальной сферы в целом и каждого субъекта хозяйствования в отдельности представляет собой систему форм и методов, обеспечивающих образование, движение и использование финансовых ресурсов при реализации задач социальной политики. Этот механизм включает в себя процессы финансирования, инвестирования, участия учреждения в роли продавца на рынке аналогичных услуг, выступления в роли участника какого-либо проекта или партнера сделки. При этом все действия должны быть нацелены на достижение наилучших результатов с наименьшими затратами.
Не являются исключением и бюджетные учреждения, где процесс принятия управленческих решений по привлечению и использованию финансовых средств должен прямо или косвенно обеспечивать реализацию миссии организации либо главную цель, ради которой она создана — оказание социальных услуг, по большей части на бесплатной основе, а не извлечение прибыли. Однако в них недостаточно развит финансовый менеджмент и социальный маркетинг, тогда как умелое сочетание этих управленческих элементов может существенно повысить эффективность деятельности социальной сферы в целом и качество бюджетных услуг.
В общем виде понятие «финансовый менеджмент» — это совокупность разработанных и применяемых форм и методов управления финансами в целях повышения эффективности деятельности организации. В связи с тем, что в организациях социальной сферы критерии эффективности четко не определены, содержание финансового менеджмента отличается в каждой из отраслей, зависит от формы собственности и организационно-правового статуса субъекта хозяйствования, масштабов его деятельности, миссии и стратегических направлений развития. Финансовый менеджмент следует рассматривать как решение комплекса вопросов, охватывающих разные аспекты финансовых отношений: функциональных, институциональных, организационно-правовых. С позиций функционального подхода финансовый менеджмент является одним из элементов управления и представляет собой составную часть финансового механизма, имеет объект и субъект управления. Объект управления — финансы социальной сферы во всех формах их проявления с позиций как потребителя, так и исполнителя услуг. Субъект управления в финансовом менеджменте — специалист в области финансов определенной отрасли сферы услуг или группа соответствующим образом подготовленных специалистов.
Социальный маркетинг представляет собой исследование рынка социальных услуг, изучение спроса и предложений на них, проведение анализа соответствия цен на услуги их качеству. Важное значение должно отводится пропаганде лучшего опыта работы для привлечения в социальную сферу средств населения и корпораций, организации независимого контроля. Все это способствует развитию цивилизованных рыночных отношений.
Современная стратегия дальнейшего развития отраслей социальной сферы строится с учетом изменений, происходящих в социально-экономических отношениях и государственно-политическом устройстве России. Можно выделить четыре направления совершенствования управления, напрямую связанных с финансами:
1) разграничение полномочий, источников формирования доходов бюджетов и ответственности органов управления всех уровней за состояние и развитие социальной сферы и обеспечение их эффективного взаимодействия;
2) переход от распределительного и директивного способа управления к регулирующему управлению;
3) развитие принципов автономности хозяйствующих субъектов с одновременным повышением ответственности за конечные результаты деятельности;
4) развитие общественно-государственных форм управления.
Кроме того, в процессе управления важно определить приоритеты, привлечь дополнительные источники финансирования, разработать организационные и экономические механизмы рационального использования имеющихся средств. В табл. 9.2 представлена классификация основных мероприятий по реформированию экономических отношений в социальной сфере.
Перспективная форма удовлетворения общественных потребностей — обеспечение предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг, в том числе путем внедрения конкурентных
Таблица 9.2
Классификация основных мероприятий государства по реформированию экономических отношений в социальной сфере
Организационно- экономические отношения | Финансово- экономические отношения | Экономико-правовые отношения |
1. Реструктуризация сети государствен- ных и муниципаль- ных учреждении | 1. Введение норма- тивного подушевого финансирования со- циальных услуг и формирование государственного (муниципального) заказа | 1. Создание системы государственных и муниципальных стан- дартов |
2. Расширение фи- нансово-хозяйствен- ной самостоятельно- сти и разнообразия организационно-пра- вовых форм учреж- дении и организации | 2. Обеспечение ра- ционального исполь- зования внутрисис- темных ресурсов, и в первую очередь, бюджетных | 2. Разработка порядка оценки качества бюд- жетных услуг |
3. Модернизация ма- териально-техничес- кой базы государст- венных и муници- пальных учреждении | 3. Создание условий для привлечения до- полнительных ис- точников финанси- рования | 3. Изменение принци- пов оплаты труда ра- ботников бюджетной сферы |
способов распределения бюджетных средств через систему формирования государственного (муниципального) социального заказа.
Под государственным социальным заказом подразумевается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские услуги, оказываемые населению на бесплатной основе. Договор на выполнение государственного заказа должен заключаться на конкурсной основе в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными учреждениями и организациями и частными организациями, оказывающими однородные услуги. Развитие этого направления будет возможно при условии подушевого финансирования, замены части услуг денежными выплатами.
До недавнего времени не допускалось осуществления государственного финансирования негосударственных учреждений. Сейчас становится возможным устанавливать договорные отношения между государственными органами управления и конкретным исполнителем. Правовые отношения, возникающие между заказчиком и исполнителем социального заказа, принципиально отличаются от отношений государственного органа и подведомственного учреждения, поскольку они регулируются гражданским, а не финансовым правом. Средства, получаемые исполнителем, являются платой за работу, а не целевым финансированием учреждения.
Итак, в современных условиях наблюдается тенденция к упорядочению процессов финансирования бюджетных услуг, а в управлении приоритетной называется процедура делегирования обязанностей, прав и ответственности за достижение конечных результатов. При этом финансовые ресурсы являются одним из главных ограничителей управленческого воздействия на развитие отраслей социальной сферы. Сущность современной стратегии государственного управления финансовыми ресурсами в социальной сфере заключается в необходимости соотносить избранные цели развития с финансовыми возможностями государства. Такой подход к управлению способствует проявлению коммерческой инициативы бюджетными учреждениями при принятии ими управленческих решений и расширяет круг субъектов, заинтересованных в повышении качества и количества предоставляемых социальных услуг.
- Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов (финэк)
- Оглавление
- Предисловие
- Раздел I
- Глава 1 Введение в теорию финансов
- 1.1. Понятие «финансы» и их функции
- 1.2. Финансы в общественном воспроизводстве
- 1.3. Финансовая система
- 1.4. Государственные финансы в западных экономических теориях макрорегулирования
- Литература
- Глава 2 Генезис финансов России
- 2.1. Развитие российской финансовой науки
- 2.2. Финансовые реформы России в XX веке
- Литература
- Раздел II
- Глава 3 Управление государственными финансами
- 3.1. Финансовая политика России в современных условиях
- 3.2. Субъекты управления. Структура органов управления государственными финансами
- 3.3. Финансовое планирование и прогнозирование
- 3.4. Государственный финансовый контроль
- Литература
- Глава 4 Бюджет как основное звено финансовой системы
- 4.1. Бюджет в макроэкономическом регулировании
- 4.2. Бюджетное устройство и принципы бюджетной системы Российской Федерации
- 4.3. Доходы и расходы бюджетов
- 4.4.,Межбюджетные отношения
- Литература
- Глава 5 основы бюджетного процесса
- 5.1. Составление бюджета
- 5.2. Рассмотрение и утверждение бюджета
- 5.3. Исполнение бюджета
- 5.4. Экономический анализ бюджетных показателей
- Глава 6 Налоговое регулирование экономики
- 6.1. Содержание налогов, их классификация
- 6.2. Общая характеристика налоговой системы современной России
- 6.3. Планирование налоговых доходов бюджета
- Литература
- Глава 7 Таможенные платежи
- 7.1. Таможенно-тарифная политика Российской Федерации
- 7.2. Система таможенных платежей
- 7.3. Особенности исчисления таможенных пошлин и налогов при различных таможенных режимах
- 8.2. Классификация государственных займов
- 8.3. Управление государственным долгом
- Литература
- Глава 9 Финансы социальной сферы
- 9.1. Основные направления социальной политики России и ее финансовое регулирование
- 9.2. Управление финансами в отраслях социальной сферы
- 9.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели
- 9.4. Источники и организация финансирования отраслей социальной сферы
- Литература
- Раздел III
- Глава 10 Социальные внебюджетные фонды
- 10.1. Источники формирования и направления расходов социальных внебюджетных фондов
- 10.2. Пенсионный фонд рф
- 10.3. Фонд социального страхования рф
- 10.4. Фонды обязательного медицинского страхования
- Литература
- Глава 11 Кредит и банки
- 11.1. Содержание, функции, классификация кредита
- 11.2. Коммерческие банки, их функции и операции
- 11.3. Основы организации банковского кредита
- Литература
- Глава 12 рынок ценных бумаг
- 12.1. Содержание, функции и инфраструктура рынка ценных бумаг
- 12.2. Основные финансовые инструменты рынка ценных бумаг
- Литература
- Глава 13 Страхование
- 13.1. Основные понятия и принципы страхования
- 13.2. Роль страхования в системе финансовых отношений
- Раздел IV
- 14.2. Особенности финансов организаций различных организационно-правовых форм
- 14.3. Финансы некоммерческих организаций
- 14.4. Инвестиционная деятельность организаций
- 14.5. Внутрифирменное финансовое планирование и контроль
- Литература
- 6. Никонова ил. Финансирование бизнеса. М.: Альпина Паблишер, 2003. Глава 15 Финансовый менеджмент
- 15.1. Теории финансового менеджмента
- 15.2. Содержание и основные задачи финансового менеджмента
- Литература
- Раздел V
- Глава 16 основы организации международных финансов
- 16.1. Содержание международных валютно-финансовых и кредитных отношений
- 16.2. Субъекты международных финансовых отношений
- 16.3. Международные организации в системе международных финансов
- 16.4. Правовое регулирование международных валютно-финансовых и кредитных отношений
- 16.5. Валютная политика государства
- 16.6. Операции на международных валютных рынках
- Литература
- Финансы Учебник
- 140004, Московская область, г. Люберцы, 1-й Панковский проезд, д. 1. Тел.: (495) 744-00-12. E-mail: publish@urait.Ru. Www.Urait.Ru
- 610033, Г. Киров, ул. Московская, 122