9.1. Основные направления социальной политики России и ее финансовое регулирование

Экономические системы получают статус социально ориентиро­ванных в тех случаях, когда государством проводится политика пе­рераспределения национального дохода на принципах социальной справедливости. Именно концепция социального рыночного хозяй­ства лежит в основе современного экономического курса России. Ее цель — последовательное повышение уровня жизни населения, сни­жение социального неравенства, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе на основе синтеза рыночных и государственных методов хозяйствования, сочетание регулирующей роли государства и свободного рыночного развития экономики.

В современном мире значение социальной политики как одного из важнейших факторов формирования и развития человеческого капитала постоянно возрастает. Период трансформации пережива­ют все отрасли социальной сферы страны, к которым обычно отно­сят образование, культуру здравоохранение, физическую культуру, социальное обслуживание, значительную часть организаций жилищ­но-коммунального хозяйства. Главная задача преобразований в этих отраслях заключается в максимальном использовании их потенциала для решения жизненно важных проблем общества, в первую оче­редь демографических, включающих необходимость стабилизации рождаемости и укрепления семьи, улучшения состояния здоровья населения, увеличения средней продолжительности жизни.

Не менее значимыми являются вопросы повышения образователь­ного уровня, обеспечения экологической безопасности, роста дохо­дов населения, снижения преступности и многие другие, в совокуп­ности позволяющие судить о качестве жизни россиян. Более подроб­но остановимся на доходах граждан в нашей стране. Сегодня около 18% из них имеют доходы ниже прожиточного минимума, т.е. эти люди находятся за чертой бедности. Прожиточный минимум пред­ставляет собой показатель минимального объема и структуры потреб­ления материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здо­ровья и поддержания жизнедеятельности человека. Его величина определяется в стоимостном выражении и зависит от экономических, климатических, демографических и иных факторов, в среднем по России в IV квартале 2004 г. этот показатель составлял 2451 руб.

Среди проблем социальной сферы, отрицательно влияющих на ее функционирование и дальнейшее развитие, а следовательно, и сте­пень реализации государственных социальных гарантий населению страны, следует выделить:

• недостаточно четкое построение системы управленческих при­оритетов;

• недостаточный уровень бюджетного финансирования;

• несовершенство механизмов государственного управления фи­нансовыми ресурсами;

• правовую недооформленность взаимоотношений государства с частным и общественным секторами социальной сферы.

Масштабы общественного сектора в каждом государстве на оп­ределенном отрезке времени зависят от степени государственного финансового регулирования социально-экономических процессов. Эти масштабы в целом оцениваются по удельному весу государствен­ных расходов в ВВП. Наблюдающаяся в Российской Федерации тен­денция на снижение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП свидетельствует о взятом курсе на либерализацию экономики и социальной сферы, что означает снижение роли государственного регулирования социально-экономических процессов. К 2007 г. про­гнозируется довести показатель доли государственных расходов, включая расходы государственных внебюджетных фондов, до 30,2% ВВП, доли консолидированного бюджета страны — до 24,3% ВВП.

Значение аналогичного показателя в индустриальных государ­ствах зависит от типа социальной политики. Например, его средняя величина в ряде экономически развитых европейских государствах сегодня составляет 35—40%, что свидетельствует о чрезвычайно высо­кой степени регулирования экономики и социальной сферы. В дру­гих странах (например, США, Канаде), ориентированных на либе­ральный тип экономики, напротив, доля расходов бюджета в ВВП значительно ниже — всего лишь 19—20%.

Содержание социальной политики зависит от избранной модели развития. В настоящее время для индустриальных стран характер­ны три таких модели: либеральная, корпоративная и социально-де­мократическая.

Основными чертами либеральной модели являются следующие: минимальное вмешательство государства в рыночные отношения; небольшая доля государственных расходов в ВВП; ограниченность размера и времени выплаты социальных трансфертов; обязательная проверка нуждаемости в поддержке; необязательность и небольшой охват населения социальным страхованием; частный характер функ­ционирования большинства организаций, предоставляющих соци­альные услуги, и т.д. Эта модель типична для США, где преобладает роль частного сектора, что одновременно стимулирует предпринима­тельскую активность населения и увеличивает риски.

Социально-демократическая модель характеризуется всеобъемлю­щей ролью государства, которое не только устанавливает социальный порядок в стране путем издания законов, но и является их исполните­лем, беря тем самым на себя ответственность за благополучие своих граждан. Основа финансирования социальной сферы при этой моде­ли — государственный бюджет. Оказание социальных услуг — прерога­тива государственных организаций. Отличительной чертой данной модели служит необязательная проверка нуждаемости человека в соци­альной поддержке. К социально-демократической сегодня относят со­циальную политику скандинавских стран, в частности Швеции. Иног­да ее называют «шведской моделью благосостояния», хотя при этом речь идет не только о социальной политике, но и о комплексном решении задач социально-экономического развития общества.

Характерными чертами корпоративной модели социальной полити­ки являются достаточно высокая степень присутствия государственно­го сектора в экономике, а также координирующая роль государства, ко­торое определяет порядок перераспределения доходов, дает экономичес­кие гарантии, возлагая на предприятия реализацию социальных законов (прежде всего это касается системы социального страхования и соци­ального партнерства, охватывающих работающее население). Эта мо­дель присуща Германии и больше чем другие соответствует принципам построения государства «социального рыночного хозяйства», которое провозглашено Конституцией РФ. Однако нельзя не отметить, что эко­номическая политика в нашей стране после принятия Конституции РФ неоднократно корректировалась. В настоящее время декларируются завершение переходного периода и курс на либерализацию экономики.

Основным измерителем качества жизни служит индекс развития человеческого потенциала. Он представляет собой сводный показатель в виде условного коэффициента, отражающего здоровье, уровень об­разования, совокупный объем ресурсов на потребление и накопление по сравнению с бюджетом прожиточного минимума. При расчете ис­пользуются величина ВВП надушу населения, интеллектуальный по­тенциал общества, оцениваемый средним количеством лет обучения, среднедушевая фактически сложившаяся продолжительность жизни и др. По данным Организации Объединенных Наций (ООН) первые 10 мест занимают Норвегия, Швеция, Канада, Бельгия, Австрия, США, Исландия, Нидерланды, Япония и Финляндия. Россия по ито­гам 2004 г. находилась на 62-м месте из 174 государств.

Среди характеристик социальной политики наиболее важными являются: практическая реализация социальной справедливости в обществе, учет социальных интересов различных групп и слоев на­селения; социальная защищенность малоимущих слоев и групп, нуж­дающихся в посторонней помощи и защите.

До недавнего времени социальной политикой называли специфи­ческий вид целенаправленной деятельности государства, включающий систему целей, задач и мероприятий, направленных на повышение общественного статуса социально незащищенных групп населения, смягчение противоречий между участниками рыночной экономики, ослабление дифференциации доходов и предотвращение возможных социальных конфликтов на экономической почве.

В настоящее время стратегические направления развития России на среднесрочную перспективу, включающие повышение конкурен­тоспособности страны и обеспечение высоких темпов экономическо­го роста, требуют значительного повышения эффективности широ­комасштабной социальной политики, которая сегодня уже не рассмат­ривается только в контексте смягчения негативных последствий реформ и поддержки малоимущих слоев населения. Кроме этих, бе­зусловно, важных задач, социальная политика должна обеспечивать формирование сравнительных преимуществ и факторов роста россий­ской экономики, не связанных с ориентацией на топливно-сырьевую базу. В связи с этим в программных документах сформулированы следующие современные приоритеты государственной социальной политики:

— развитие и рациональное использование трудового потенциа­ла общества;

— стимулирование экономической активности, более адекватное отражение ее фактической результативности в доходах различных групп населения, в том числе работников бюджетной сферы;

— выравнивание экономических возможностей и усиление соци­альной мобильности за счет доступа к современному образованию, квалифицированному и достойно оплачиваемому труду, а также пред­принимательству;

— существенная активизация социальной поддержки нетрудоспо­собных, ветеранов, инвалидов и других категорий нуждающихся граждан как необходимого условия проводимых социально-экономи­ческих преобразований;

— взаимодействие со структурами гражданского общества в финан­сировании и предоставлении социальных услуг, контроле их качества, обеспечении адресной поддержки социально уязвимых граждан.

Особое внимание предполагается сосредоточить на образовании и здравоохранении. Уровень образования населения определяет спо­собность государства к адаптации в условиях резко меняющихся внешних условий. Здравоохранение, выполняя важнейшую соци­альную и экономическую функции, способствуя обеспечению каче­ства «человеческого капитала», является отраслью, производящей инвестиционные товары.

В связи с этим среди основных целей и задач экономической по­литики Правительства РФ на 2005 г. названы модернизация образова­ния и реформирование здравоохранения. Планируется реформирова­ние всей системы образования, начиная с дошкольного и заканчивая высшим профессиональным, путем усовершенствования образова­тельных программ и стандартов, четкого определения границ обяза­тельств государства в этой сфере, развития системы непрерывного образования, повышения качества профессионального обучения и его соответствия потребностям экономики и социального развития.

Намечается конкретизировать государственные гарантии в обла­сти здравоохранения, обеспечить переход от системы бюджетного финансирования медицинских учреждений для государственных служащих к медицинскому страхованию, разработать федеральные стандарты медицинской помощи по наиболее распространенным за­болеваниям, внести и принять федеральные законы «О государствен­ных гарантиях медицинской помощи населению» и «Об обязатель­ном медицинском страховании», разработать Концепцию государ­ственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации на 2006-2010 гг.

Обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшение их дифференциации на основе увеличения заработной платы, улучшения пенсионного обеспечения, усиления адресности социальной поддержки населения с экономической точки зрения означает еще и повышение уровня внутреннего спроса, в первую очередь на продук­цию отечественного производства, что должно стать дополнительным фактором экономического развития. Для этого необходимо создать экономические условия, позволяющие гражданам за счет собствен­ных доходов обеспечивать более высокий уровень социального по­требления. Решить эту задачу можно путем эффективной занятости населения, обеспечения баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества и конкурентоспо­собности рабочей силы, развития миграционных процессов, дальней­шего совершенствования трудового законодательства и приведения его в соответствие с требованиями рыночной экономики.

Рассмотрим механизмы государственного регулирования преоб­разований, намечаемых в социальной сфере. При изучении данного вопроса необходимо иметь в виду, что финансовое регулирование — приоритетная составляющая системы государственного регулирова­ния социально-экономических процессов. Следует подчеркнуть, что модель государственного устройства, формы государственного регу­лирования экономики и социальной сферы напрямую зависят друг от друга, основаны на комплексном применении правовых, финансовых и организационно-управленческих регуляторов.

Правовое регулирование обеспечивается системой законодательных актов и программных документов, ограничивающих развитие рыночных отношений определенными правилами. Среди множества нормативных правовых актов РФ можно выделить документы, в которых нашли от­ражение направления развития экономики и социальной сферы как на средне-, так и долгосрочную перспективу. В них обозначены меры регу­лирующего воздействия государства на реальные процессы развития современной российской экономической системы.

Стратегические принципы развития страны представлены в Ос­новных направлениях социально-экономической политики Россий­ской Федерации до 2010 года и Стратегии развития Российской Фе­дерации до 2010 года, которые были подготовлены Центром страте­гических разработок. В них перед социальной сферой были поставлены задачи повышения уровня образованности общества и здоровья населения, поддержания высокой работоспособности лю­дей, профилактики правонарушений и др. В Плане действий Прави­тельства РФ в области социальной политики и модернизации эконо­мики на 2000—2002 гг., где еще раз были определены стратегические цели развития государства. Затем были приняты Программы социаль­но-экономического развития Российской Федерации на среднесроч­ную перспективу на 2002-2004 и 2003-2005 гг.

Каждый из перечисленных документов содержит материалы, ка­сающиеся бюджетных реформ и реформ в социальной сфере, вклю­чая все ее отрасли. На основе программ развития страны в целом определяются приоритетные вопросы развития отдельных отраслей, что находит отражение в специализированных программах, прини­маемых как на федеральном, так и региональных уровнях. При этом деятельность учреждений и организаций социальной сферы как субъектов хозяйствования регламентируется не только основными законами (Гражданским, Бюджетным и Налоговым кодексами РФ), но и отраслевыми федеральными законами, определяющими вопро­сы государственного регулирования в той или иной области. Для примера назовем федеральные законы от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании», от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании», от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и др.

Важным этапом реализации социальной политики является вне­сение в 2004 г. ряда базовых поправок в федеральные законы, регу­лирующие деятельность органов управления и учреждений и органи­заций социальной сферы. Внесенные изменения направлены на решение задач, связанных с уточнением полномочий органов госу­дарственной власти федерального уровня и субъектов РФ, местного самоуправления в части распоряжения имуществом и правами на уп­равление подведомственными учреждениями. Из законов, касающих­ся конкретных отраслей, исключены бюджетные и налоговые нормы, что является оправданным, так как в условиях реализации положе­ний административной реформы данные вопросы выходят за преде­лы ведомственного правового регулирования. Самым существенным изменением стала так называемая «монетизация» льгот. С 1 января 2005 г. значительное количество натуральных социальных льгот было переведено в денежную форму, при этом были дифференцированы нормы выплат для разных категорий граждан, имеющих право на льготы.

Практические аспекты системы государственного регулирования социально-экономических процессов зависит от организационного построения системы государственного и местного самоуправления, включающей законодательную и исполнительную ветви власти. Для исполнения принимаемых законов в стране созданы соответствую­щие органы государственного и местного самоуправления, подведом­ственные им агентства, учреждения и организации. Для повышения качества и эффективности их функционирования наряду с налоговой и бюджетной проводится административная реформа.

Финансовое регулирование осуществляется в прямых, косвенных и смешанных формах. Прямые формы — это формирование государственных доходов посредством налогообложения физических и юри­дических лиц, установления таможенных пошлин, введения повы­шенных или пониженных ставок налогов и других обязательных пла­тежей, установления льгот, получения доходов от внешнеэкономи­ческой деятельности. Помимо этого к прямому регулированию может быть отнесено бюджетное финансирование расходов. Косвенные, или опосредованные, формы государственного финансового регулирова­ния применяются в процессе определения направлений использова­ния средств государственных внебюджетных фондов социального назначения и средств бюджета на финансирование текущих государ­ственных расходов.

Среди смешанных форм финансового воздействия следует выде­лить неналоговые платежи в бюджет и долевое участие государства в финансировании отдельных видов деятельности и услуг социаль­но-культурного характера.

С позиций теории основные социально-культурные услуги (обра­зование, культура, здравоохранение, физическая культура) относят­ся к частным благам, поскольку обладают высокой степенью исклю­чаемое™ и убываемости при совместном характере потребления. Однако, учитывая особые достоинства таких услуг, общество стре­мится обеспечить их доступность для всех граждан страны. Это и обусловливает появление бюджетных обязательств по финансиро­ванию перечисленных выше отраслей в части государственных соци­альных гарантий, закрепленных в Конституции РФ. Иными словами бюджет — один из универсальных механизмов, с помощью которого государство участвует в финансировании расходов, оплата которых индивидуально каждым пользователем с позиций совокупных инте­ресов невозможна или нерациональна.

Напротив, для общественных благ характерными являются два свойства: 1) увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них; 2) ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно. Пер­вое свойство определяется как несоперничество в потреблении, а второе — как неисключаемость. Их характеризует принципиальная неделимость, полная неисключаемость и неубываемость потребле­ния, абсолютная невозможность предоставления на базе конкурент­ного механизма. К этим благам относятся, например, обеспечение общественного порядка, фундаментальные научные исследования, государственное управление и т.п. Блага, не обладающие этими свойствами, называются частными, или смешанными.

Смешанные блага — это такие блага, у которых хотя бы одно из указанных выше свойств выражено умеренно, в них в той или иной

степени присутствуют свойства частных благ. Например, для услуг, связанных с социальной защитой и социальным обеспечением насе­ления, характерны не только индивидуальность и высокий уровень убываемости объемов потребления. В связи с этим вопросы о соци­альном обеспечении находятся как в общественном ведении, так и в ведении различных благотворительных организаций. Не исключает­ся при этом и социальная ответственность бизнес-структур.

Для производства общественных благ государство закупает сред­ства производства, созданные в предпринимательском секторе. Зат­раты на их закупку вместе с расходами на оплату труда государствен­ных служащих, включая работников бюджетной сферы, военнослу­жащих, работников правоохранительных органов и т.п., называются государственными расходами.

Итак, преимущества бюджетного финансирования заключаются в том, что у государства есть возможность регулировать объемы и направления расходов, ориентируясь на текущее состояние той или иной проблемы.

Приоритетность каждой из них может быть представлена через соотношение бюджетных средств, направляемых государством на решение проблем. Эти данные находят отражение в консолидирован­ном бюджете страны. Все государственные расходы принято класси­фицировать:

• по уровням бюджетной системы. Такое распределение говорит о степени ответственности федерального центра, регионов или муни­ципальных образований за финансирование тех или иных обяза­тельств государства, в том числе и в области социальных расходов;

• функциональной и ведомственной структуре. Использование функционального принципа группировки позволяет иллюстрировать перечень всех функций государства, которые обусловлены решени­ем внутренних проблем развития страны и взаимоотношениями с мировым сообществом (финансирование социальных отраслей, на­уки, национальной обороны, обслуживание государственного долга и т.п.). Это дает возможность в систематизированном виде оценивать действенность процесса государственного регулирования.

В настоящее время значительная доля расходов на образование, культуру и здравоохранение финансируется за счет региональных и местных бюджетов (около 80% всех бюджетных расходов по этим отраслям). Что касается социальной политики как вида расходов, то здесь наблюдается устойчивая тенденция к смешению акцентов в сторону федерального бюджета, который несет ответственность за реализацию ряда федеральных законов через фонд компенсаций. Из этого фонда возмещаются расходы регионам и муниципальным образованиям в виде субвенций (целевого финансирования) на реали­зацию федеральных законов по предоставлению льгот инвалидам, ветеранам, выплате пособий семьям с детьми и т.п. Такие расходы называются федеральными мандатами. Кроме того, в составе феде­рального бюджета ежегодно предусматриваются средства в фонде финансовой поддержки регионов на оказание финансовой помощи в виде дотаций (без указания конкретной цели) субъектам РФ или на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одно­го жителя, что в значительной части идет на финансирование соци­альных расходов.

Еще один канал перераспределения средств федерального бюдже­та — фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), из кото­рого средства выделяются тем регионам, которые активно реформи­руют жилищно-коммунальное хозяйство, так как основное назначе­ние этого фонда — возмещение на долевой основе (в виде субсидий) расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на предостав­ление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммуналь­ных услуг. Предполагается, что использование средств ФССР позво­ляет ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммуналь­ных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов РФ в соблюдении федеральных стандартов. Одним из таких стандартов является максимально допустимая доля собственных расходов граж­дан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и норматива потребления коммунальных услуг, которая составляет 22%.

Одной из приоритетных задач государства является обеспечение повышения качества социальных услуг. Правительство РФ предпо­лагает сосредоточить внимание на реформировании хозяйственного механизма функционирования отраслей социальной сферы, измене­нии принципов финансирования бюджетных учреждений, оказыва­ющих социальные услуги, расширении их хозяйственной самостоя­тельности. Эти меры, по мнению Правительства РФ, позволят улуч­шить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность и прозрачность использования бюджетных средств, осуществить переход от сметного бюджетного финансиро­вания учреждения (организации) к оплате по факту предоставления ими конкретных социальных услуг.

Важным направлением социальной политики является увеличе­ние разнообразия организационно-правовых форм организаций со­циальной сферы, законодательное закрепление и широкое внедрение в практику новой организационно-правовой формы некоммерческих

организаций внутри государственного и муниципального секторов экономики, которые обладали бы более широкой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями. Кроме того, политика государства должна быть ориентирована на максимальное привлече­ние внебюджетных источников финансирования при обеспечении населения услугами социально-культурно го характера.

Развитие рыночных отношений настоятельно диктует учреждени­ям и организациям социальной сферы необходимость активизировать предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, раз­вивать конкуренцию, что позволит в перспективе увеличить количе­ство и повысить качество социальных услуг.