Вопрос 2 Единый социальный налог (взнос) и его роль в реализации социальной политики.

Принятый Законом N 117-ФЗ единый социальный налог - альтернатива прежнему порядку обложения предприятий взносами в различные внебюджетные социальные фонды - Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ), Государственный фонд занятости населения (ГФЗН РФ) - и ответственности плательщиков перед ними. В настоящее время для всех этих фондов в принципе установлена одна и та же база - выплаты, начисленные в пользу работников, но разные ставки (ПФР - 29%, ФОМС - 3,6%, ГФЗН РФ - 1,5%, ФСС РФ - 5,4%), в совокупности составляющие 39,5%.

Введение такого налога, не ликвидируя государственные внебюджетные социальные фонды (кроме ГФЗН РФ), устанавливает единую налогооблагаемую базу. При этом уменьшаются начисления на заработную плату (тариф страховых взносов снижается с 39,5% до ставки единого социального налога 35,6% от налоговой базы с введением регрессивной шкалы налогообложения), сокращается отчетность, вводится единый порядок применения финансовых санкций и сокращается количество проверок плательщиков.

Следует отметить, что единый социальный налог не предполагает уплату его части в ГФЗН РФ. Не стоит опасаться того, что с ликвидацией Фонда занятости трудящиеся лишатся пособий, выплачиваемых за счет средств этого Фонда. С введением единого социального налога обеспечение такими пособиями будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, т.е. государства.

Что касается совершенствования механизма налогового администрирования в части платежей в государственные социальные внебюджетные фонды, то ст.9 Федерального закона от 5.08.2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" предусмотрено, что с 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.

Кроме того, Закон N 118-ФЗ установил, что в отношении плательщиков единого социального налога налоговые органы:

проводят все предусмотренные НК РФ мероприятия по налоговому контролю, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды;

проводят зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога (взноса) в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации;

взыскивают суммы недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), образовавшиеся на 1 января 2001 г., в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

Кроме того, Законом N 118-ФЗ предусмотрены нормы, касающиеся порядка погашения задолженности или возврата излишне уплаченных сумм по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, в соответствии с которыми:

налогоплательщик в случае излишней уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды по состоянию на 1 января 2001 г. имеет право произвести зачет этих сумм в счет уплаты единого социального налога или произвести возврат в порядке, установленном НК РФ;

недоимка (задолженность по уплате налогов и взносов в ПФР, ФСС РФ, ГФЗН РФ и ФОМС) и соответствующие пени должны уплачиваться в порядке, действующем до введения в действие части второй НК РФ; при этом недоимка, пени и штрафы по взносам в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации уплачиваются в федеральный бюджет;

порядок и условия проведения реструктуризации задолженности по взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам, имеющимся у организаций по состоянию на 1 января 2000 г., определяет Правительство Российской Федерации;

отсрочки (рассрочки) по уплате взносов, предоставленные до сведения в действие части второй НК РФ ПРФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ и ФОМС, а также решения о реструктуризации сумм задолженности по взносам и начисленным пеням в указанные государственные социальные внебюджетные фонды, принятые до введения в действие части второй НК РФ, применяются в соответствии с условиями, на которых они были предоставлены;

с 1 января 2001 г. при нарушении налогоплательщиком условий, на основании которых была предоставлена отсрочка (рассрочка) по уплате страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, либо условий уплаты налогов органами государственных внебюджетных фондов на основании представления налоговых органов в течение 5 дней будет приниматься решение об отмене решения о предоставлении отсрочки (рассрочки). При этом сумма задолженности взыскивается налоговыми органами в порядке, установленном НК РФ. Следует отметить, что ст.9 Закона N 118-ФЗ предусмотрено, что порядок расходования средств, уплачиваемых (зачисляемых) в указанные фонды, а также иные условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании, т.е. за фондами остаются функции расходования средств по государственному пенсионному, социальному и медицинскому страхованию.

Кроме того, сохранены особенности исчисления и уплаты взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в фонды обязательного медицинского страхования, а именно:

взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не включаются в состав единого социального налога (взноса) и уплачиваются в соответствии с федеральными законами об этом виде социального страхования (ст.11 Закона N 118-ФЗ);

взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения в фонды обязательного медицинского страхования производятся органами исполнительной власти за счет средств, предусматриваемых на эти цели в соответствующих бюджетах (ст.19 Закона N 118-ФЗ).

В настоящее время контроль за поступлением средств по указанным видам страхования осуществляют соответствующие фонды.

Сумма единого социального налога должна исчисляться налогоплательщиками отдельно по каждому социальному внебюджетному фонду (ПФР, ФСС РФ, федеральному и территориальному фондам обязательного медицинского страхования) и, скорее всего, будет перечисляться на счета фондов отдельными платежными поручениями.

Таким образом, с введением нового налога реализовано ряд важных положений, защищающих права налогоплательщиков и ставящих деятельность контрольных органов в жесткие рамки закона.

Введение социального налога обусловлено и необходимостью увеличения объема средств, необходимых для осуществления тех социальных задач, для которых введены указанные выше взносы. В частности, следует иметь в виду, что уровень "собираемости" налогов и сборов, контролируемых органами МНС, существенно выше, чем уровень "собираемости" взносов фондами.

Органы управления Фонда социального страхования России и фондов обязательного медицинского страхования расходуют значительные суммы собранных средств на содержание своих территориальных органов, занятых контролем за уплатой взносов в фонды. Однако, эффективность таких расходов по сравнению с контрольной деятельностью территориальных органов МНС России очень низка.

Необходимо учесть, что данные проверок (в частности, Счетной палаты) свидетельствуют о многочисленных нарушениях и случаях нецелевого расходования средств социальных фондов.

Налоговая реформа, осуществляемая в настоящее время в РФ предусматривает существенное снижение подоходного налога на граждан. Однако, предложений Правительства по снижению подоходного налога и перекрытию некоторых каналов ухода от налогообложения оказалось недостаточно, для того чтобы снизить совокупную налоговую нагрузку на заработную плату и тем самым создать условия для легального ее повышения всем работникам.

Главная проблема - взносы в государственные внебюджетные фонды. Если за рубежом они находятся на уровне 14-16 процентов от заработной платы, то в России они составляют 39,5 процента, то есть чуть ли не втрое выше среднего уровня. Понятно, что это изначально ставит российские предприятия в неравные условия с иностранными и не позволяет на равных конкурировать с западными компаниями. Это же является главной причиной использования всевозможных банковских и страховых схем, позволяющих минимизировать налоги, и побуждает к прямому сокрытию выплачиваемых доходов.

Обследование, проведенное учеными в Волгоградской области показало, что примерно 160 тысяч работников получают официальную заработную плату в размере 83 рублей 49 копеек. Фактически это означает, что существует коллективный сговор, а каждый из этих 160 тысяч человек - правонарушитель.

В целом по России речь идет уже о миллионах граждан, которые вынуждены в таких условиях уклоняться от того, чтобы в полном объеме и честно исполнять законодательство. Цели введения единого социального налога состоят и в том, чтобы заметно снизить налоги, уплачиваемые из фонда оплаты труда, улучшить администрирование налогов, удешевить это администрирование и повысить собираемость налогов. При этом Правительство подчеркнуло, что не имеет замысла сделать внебюджетные средства фондов бюджетными, ликвидировать внебюджетные фонды, и не предполагает вмешиваться в управление фондами или в управление расходованием средств этими фондами. Средства фондов не будут поступать в бюджет, а будут концентрироваться на счетах этих фондов в федеральном казначействе.

Соответственно, государство не сможет воспользоваться этими средствами, для того чтобы профинансировать плановые или какие-то чрезвычайные внеплановые расходы.

В ходе дискуссии по единому социальному налогу в Госдуме высказывались опасения в отношении того, что если будет принят единый социальный налог, то будет разрушена схема выплаты пособий по больничным листам, а также возникнут проблемы с финансированием тех расходов, которые осуществляются Фондом социального страхования. Однако, по мнению Правительства, эти сомнения неосновательны, так как предложенная схема собирания единого социального налога предусматривает, что в правилах перечисления этих налогов ни для работников, ни для предприятий ничего не изменится. Эта схема, предусматривает следующее: определив ту сумму, которая должна быть направлена впоследствии в Фонд социального страхования, работодатель, предприятие, самостоятельно уменьшит ее на сумму тех выплат, которые в соответствии с целями Фонда социального страхования расходуются непосредственно на предприятии. То есть речь идет о больничных листах, о пособиях по беременности и родам и всех других пособиях, которые выплачиваются этими фондами.

Какие преимущества приобретаются с новой схемой? Следует иметь в виду, что социальный налог не ликвидирует Фонд социального страхования России и фонды обязательного медицинского страхования и не изменяет порядок их формирования. Вместо нескольких платежей, имеющих сходную облагаемую базу, круг плательщиков, предлагается ввести единый налог, исчисляемый и уплачиваемый по единым правилам и в одни и те же сроки. Но поскольку социальный налог носит строго целевой характер, каждый из фондов получит ту часть социального налога, которая зафиксирована в Кодексе. При этом для каждого фонда предусмотрена своя налоговая ставка.

Кроме этого, предусматривается, что налогоплательщики обязаны представлять органам внебюджетных фондов относящиеся к ним копии расчетов, представляемые ими в налоговые органы. Поэтому органы фондов будут располагать той же информацией, которую они имеют в настоящее время. Таким образом, самостоятельность фондов сохраняется.

Решение указанных выше, а также некоторых других вопросов (судебная защита, возможность оспаривания как несоответствующих законодательству актов, издаваемых органами управления фондов и др.), связанных с определением сумм взносов, упрощением их уплаты, а также повышением защищенности налогоплательщиков, может быть реализовано только в случае введения вместо взносов в упомянутые выше государственные социальные внебюджетные фонды единого платежа в виде социального налога.

В казначействе открываются специальные два счета - медицинского страхования и социального страхования, куда эти средства будут поступать. И право распоряжаться средствами на этих счетах будут иметь только внебюджетные государственные фонды, и никто другой. Порядок расходования средств как был трехсторонний - с участием профсоюзов, Правительства, работодателей, - так и остается. Причем ничто не мешает усилить контроль за расходованием этих средств.

Профсоюзы выступившие против единого социального налога, полагают, что введение этого налога означает отказ от принципов социального страхования и переход на принципы социального обеспечения.

В ходе дискуссии в Госдуме, отмечалось в связи с этим, что данная проблема имеет два аспекта.

Первый аспект касается вопроса о том, являются ли взносы в социальные фонды налогом. Как известно, этот вопрос дважды рассматривался Конституционным Судом, который высказал следующую точку зрения. Эти платежи, взносы в государственные социальные внебюджетные фонды, безусловно, имеют налоговый характер. Однако у них есть и определенная специфика, связанная с направлением расходования этих средств, то есть некая социальная направленность. Фактически это квазиналоги, и именно как квазиналоги они рассматриваются во всех государствах и включаются в налоговые системы многих государств. Совсем другая проблема как расходуются эти налоги. Как показывает практика, ни одному государству, где такие налоги существуют, это не мешает использовать собранные средства в целях социального страхования, а не социального обеспечения

Установленные новым налогом базовые ставки отчислений в эти фонды будут выглядеть, следующим образом.

Для фонда обязательного медицинского страхования сохранена действующая сегодня ставка - 3,6 процента.

В отношении Фонда социального страхования предложено снизить ставку - от 5,4 процента перейти к 4 процентам ровно.

Однако, несмотря на предлагаемое уменьшение налоговой ставки с 5,4 процентов до 4,0 процентов в Фонд социального страхования России, объем средств, мобилизуемый для использования на оплату больничных листов, пособий и на санаторно-курортное лечение, не сократится. Это обусловлено увеличением числа плательщиков, а также улучшением контроля за уплатой налога (по сведениям Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в настоящее время на учете в налоговых органах состоит 3,1 млн. налогоплательщиков-организаций, в то время как на учете в Фонде социального страхования России только 1,9 млн.).

Пенсионный фонд. Сегодня отчисления в Пенсионный фонд уплачиваются как работниками, так и работодателями. Работники уплачивают 1 процент одновременно с уплатой подоходного налога. Новым законом этот 1 процент отменен. В результате совокупная налоговая нагрузка остается на 13-процентном уровне.

Базовая ставка отчислений в Пенсионный фонд, которую уплачивают работодатели, 28 процентов, сохранена. Наконец, из социального налога изъяты те отчисления в размере 1,5 процента от фонда оплаты труда, которые уплачиваются сегодня в фонд занятости. Это вовсе не значит, что расходы, которые закреплены сегодня за фондом занятости, будут прекращены. Из тех 13 процентов, которые будут уплачивать граждане, 1 процент будет расходоваться на цели, связанные с программами обеспечения занятости.

В результате общее снижение нагрузки на фонд оплаты труда не слишком значительное - всего 2,9 процента. Для того же, чтобы серьезно побудить работодателей резко увеличить заработную плату осуществлен переход к регрессивной шкале налогообложения. Суть регрессивной шкалы состоит в том, что, определяя доходы, которые выплачиваются каждому работнику предприятия, работодатель будет отслеживать, как велики эти доходы с начала года. И если эти доходы будут превышать определенные пороговые значения, то ставка отчислений в фонды будет снижаться. В таких условиях предприятия будут иметь перед собой вполне очевидную, видимую перспективу для того, чтобы уплачивать все меньше и меньше налогов, увеличивая заработную плату своим работникам.

Эти решения о регрессивной шкале были предложены бюджетным комитетом, и они совпали с видением того, каким образом должна строиться эта система, которое имеется у Правительства. Имеющиеся у Правительства расхождения с теми предложениями, которые первоначально внес бюджетный комитет, Госдумы сводились в принципе только к двум позициям.

Первое расхождение заключалось в вопросе о том, какова должна быть самая низкая ставка в регрессивной шкале налогообложения. Бюджетный комитет предложил такое решение: с достаточно больших доходов - свыше 600 тысяч рублей, получаемых одним работником, выплачивать взносы в государственные социальные внебюджетные фонды по ставке 2 процента. Разумеется, с сумм, превышающих эти 600 тысяч.

Правительство заняло более осторожную позицию и предложило ограничиться 10-процентной минимальной ставкой, которая включается начиная с 300 тысяч рублей.

Второе расхождение Правительства и Думы в ходе подготовки закона было по вопросу как поступать со взносами в государственный Пенсионный фонд. Правительство за то, чтобы взносы в государственный Пенсионный фонд должны быть в итоге включены в единый социальный налог. Вопрос в том, в какой момент, это должно быть сделано. Правительство предложило осуществить такой переход в два этапа: на первом этапе в рамках социального налога сконцентрировать и отдать под администрирование налоговых органов взносы в остальные государственные внебюджетные фонды, не включая Пенсионный фонд, а взносы в Пенсионный фонд включить в полном объеме в состав социального налога начиная с 2003.

Итак, какова же социально-экономическая сущность единого социального налога?

Первое. Единый социальный налог - это единая налоговая база. В результате существенное упрощение налоговой системы, существенное облегчение налогоплательщику и контролирующему органу учета этого налога. Соответственно, это рост доходов.

Второе. Передача этого налога под администрирование налоговых органов, что существенно упрощает процедуру администрирования, и существеннейшим образом облегчает положение самого налогоплательщика. К нему приходит не пять контролирующих органов, а только один.

И третье. Это уменьшение совокупной ставки этого налога.

С 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.

Порядок расходования средств, уплачиваемых (зачисляемых) в вышеуказанные фонды, а также иные условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании. В отношении налогоплательщиков единого социального налога (взноса) налоговые органы проводят все предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации мероприятия налогового контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, проводят зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога (взноса) в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

Взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), образовавшихся на 1 января 2001 года, осуществляется налоговыми органами Российской Федерации в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации. Взысканные после 1 января 2001 года суммы недоимки, пени и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды направляются в бюджеты Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, и фондов обязательного медицинского страхования, а по платежам в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации - в федеральный бюджет.

Суммы излишне уплаченных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды по состоянию на 1 января 2001 года подлежат зачету в счет уплаты единого социального налога (взноса) или возврату в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

Недоимка (задолженность по уплате налогов и взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования) и соответствующие пени уплачиваются в порядке, действующем до введения в действие части второй Кодекса.

Недоимка, пени и штрафы по налогу на реализацию горюче-смазочных материалов уплачиваются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации.

Недоимка, пени и штрафы по налогу на пользователей автомобильных дорог уплачиваются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации и территориальные дорожные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим до введения в действие настоящего Федерального закона.

Недоимка, пени и штрафы по взносам в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации уплачиваются в федеральный бюджет.

Взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не включаются в состав единого социального налога (взноса) и уплачиваются в соответствии с федеральными законами об этом виде социального страхования.

Правительство Российской Федерации впредь до внесения изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" имеет право присваивать отдельные коды бюджетной классификации Российской Федерации единому социальному налогу (взносу) в части, исчисляемой и уплачиваемой соответственно в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд медицинского страхования и территориальные фонды медицинского страхования.

До 1 января 2002 года в статье 241 части второй Кодекса при определении налоговой базы на каждого отдельного работника с суммы, подлежащей уплате в Пенсионный фонд Российской Федерации, превышающей 600 000 рублей, применяется ставка в размере 5 процентов.

Абзац третий пункта 5 статьи 213 части второй Кодекса в части ограничений по сумме, налагаемых на страховые (пенсионные) взносы, уплачиваемые за физических лиц из средств организаций и (или) иных работодателей при заключении работодателями договоров добровольного пенсионного страхования (договоров о добровольном негосударственном пенсионном обеспечении), вводится в действие с 1 января 2002 года. До 1 января 2002 года при определении налоговой базы для налога на доходы физических лиц учитываются суммы страховых (пенсионных) взносов в части сумм, превышающих 10 000 рублей в год на одного работника.

Взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения в фонды обязательного медицинского страхования производятся органами исполнительной власти за счет средств, предусматриваемых на эти цели в соответствующих бюджетах.

Правительство Российской Федерации определяет порядок и условия проведения реструктуризации задолженности по взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам, имеющимся у организаций по состоянию на 1 января 2000 года.

Отсрочки (рассрочки) по уплате взносов, предоставленные до введения в действие части второй Кодекса Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Государственным фондом занятости населения Российской Федерации и фондами обязательного медицинского страхования, а также решения о реструктуризации сумм задолженности по взносам и начисленным пеням в указанные государственные социальные внебюджетные фонды, принятые до введения в действие части второй Кодекса, применяются в соответствии с условиями, на которых они были предоставлены.

С 1 января 2001 года при нарушении налогоплательщиком (плательщиком сборов) условий, на основании которых была предоставлена отсрочка (рассрочка) по уплате страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, либо условий уплаты налогов, органами государственных внебюджетных фондов на основании представления налоговых органов принимается решение об отмене решения о предоставлении отсрочки (рассрочки) в течение 5 дней. Сумма задолженности взыскивается налоговыми органами в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

Установленные действующим до введения в действие части второй Кодекса законодательством о конкретных видах обязательного социального страхования санкции за правонарушения, совершенные до введения в действие части второй Кодекса, не взыскиваются после введения ее в действие, если ответственность за аналогичные правонарушения частью первой Налогового кодекса Российской Федерации не установлена.

В случае, когда часть первая Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает более мягкую ответственность за налоговое правонарушение, чем было установлено законодательством о конкретных видах обязательного социального страхования, действующим до введения в действие части второй Кодекса, применяется ответственность, установленная частью первой Налогового кодекса Российской Федерации.

Санкции за несоблюдение законодательства о конкретных видах обязательного социального страхования, решения о взыскании которых были приняты, но взыскание которых не было произведено до введения в действие части второй Кодекса, после введения ее в действие могут быть взысканы лишь в части, не превышающей максимального размера налоговых санкций, предусмотренных частью первой Налогового кодекса Российской Федерации за аналогичные правонарушения.