7.1. Державний бюджет країни (економічна природа та роль)

У більшості країн бюджет є основним фінансовим документом, в якому відображені ресурси держави для забезпечення її функцій. Економічна природа бюджету полягає в тому, що виникає об'єктивна необхідність у розподілі та перерозподілі валового внутрішнього продукту між галузями економіки й територіями з метою підвищення ефективності економіки та добробуту громадян. Він є цільовим документом, оскільки відображає інформацію про розподіл обмеженого обсягу коштів держави з метою досягнення певних цілей.

Доходи і видатки державного бюджету 223

У фінансовій системі України державний бюджет займає провідне місце, він є найбільшим централізованим фондом грошових коштів. Так само, як фінанси, державний бюджет є самостійною економічною категорією і відображає фінансові відносини, що виникають при утворенні централізованого фонду грошових ресурсів країни та його використанні на загальнодержавні потреби.

Призначення бюджету в державі виявляється через систему фінансових відносин між державою і підприємницькими структурами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету; між державою і населенням у процесі розподілу й перерозподілу валового внутрішнього продукту; між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні. Система зазначених відносин дає можливість зрозуміти економічний зміст бюджету, глибше виявити його роль у розподільчих процесах та економіці держави в цілому.

♦ Державний бюджет, як економічна категорія, виражає фінансові відносини, пов 'язані з утворенням та використанням централізованого фонду грошових ресурсів держави, призначених для виконання її функцій шляхом розподілу та перерозподілу ВВП.

Державний бюджет, як фонд грошових коштів, має специфічні ознаки: •■ великі розміри; •" силу закону;

•" у складі бюджету утворюються бюджетні резерви, що сприяє зміцненню його стійкості.

На розмір найбільшого в країні фонду грошових коштів впливає ряд чинників, які визначають його провідне місце в системі фінансових планів держави:

© у Державному бюджеті здійснюється концентрація основних державних доходів - приблизно 2/3 фінансових ресурсів держави;

® за рахунок Державного бюджету фінансуються основні державні витрати: капітальні вкладення, формування державних матеріальних резервів, оборона, управління тощо;

® за допомогою Державного бюджету здійснюється балансування, упорядкування і виконання інших фінансових планів;

© Державний бюджет є основним джерелом фінансування зовнішньоекономічної діяльності держави;

(D Державний бюджет виступає інструментом фінансового контролю за формуванням і цільовим використанням грошових фондів в економіці держави;

224

Тема 7

© Державний бюджет - головне джерело коштів, необхідних для діяльності держави.

Серед функцій Державного бюджету виділяють:

• акумулятивну - пов'язану з концентрацією коштів-у централізованому фонді держави за допомогою доходів бюджету^

• розподільчу - яка реалізується через систему витрат, що повинні здійснюватися в інтересах економічного і соціального розвитку держави і задоволення потреб населення:

> контрольну - яка проявляється у виявленні й аналізі відхилень фактичних доходів і витрат бюджету від запланованих.

Бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди визначається Законом України "Про Державний бюджет України". Джерела формування спеціального фонду визначаються виключно законами України. Передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України" чи рішенням відповідної ради. Платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли до цього фонду на відповідну мету.

из= Загальний фонд бюджету включає:

О всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування

до спеціального фонду; ■=> всі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального

фонду бюджету; <=> фінансування загального фонду бюджету.

в^ Спеціальний фонд бюджету включає:

^ бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

> гранти або дарунки (у вартісному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету;

> різницю між: доходами і видатками спеціального фонду бюджету.

♦ Бюджетне призначення - повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Бюджетним Кодексом України, Законом України "Про Державний бюджет України" або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Доходи і видатки державного бюджету 225

# Бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов 'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.

• Бюджетне зобов 'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

• Фінансування бюджету - надходження та витрати у зв'язку із зміною обсягу боргу, а також: зміною залишку готівкових коштів за бюджетом, які використовуються для покриття різниці між: доходами і видатками бюджету.

Виділення коштів з бюджетів здійснюється на основі визначених чинним законодавством засадах з пред'явленням певних вимог до користувачів, які на практиці отримали назву принципів бюджетного фінансування. Найважливішими з них є:

•" надання коштів з врахуванням обсягів і строків надходжень

інших доходів; ~~ проведення бюджетного фінансування лише при виконанні установою своїх виробничих показників; •" надання коштів у міру використання раніше виділених коштів; *" надання коштів при цільовому використанні коштів й

дотриманні режиму економії; •*~ здійснення контролю за економним і цільовим використанням коштів; ■*" фінансування з бюджету проводиться лише в межах наявних фінансових ресурсів.

У міжнародній практиці бюджетного фінансування є кілька типів бюджетів:

О економічний - найбільш розповсюджений і популярний бюджетний формат, за яким увага зосереджується на контролі та видатках, часто розглядається як бюджет, орієнтований на здійснення функції контролю;

© результативний - перебуває в процесі відновлення своєї популярності в світовому масштабі, пріоритет надається співвідношенню між ресурсами та завданнями;

© програмно-цільовий - бюджетний формат, орієнтований на співвідношення між ресурсами та результативністю;

226 Тема 7

© бюджет з нульовою базою - бюджет, який дає можливість вибору рішення та в якому зосереджується увага на споріднених завданнях, співвідношенні між ресурсами та альтернативними стратегіями.

В Україні використовується програмно-цільовий метод (ПЦМ) бюджетного фінансування.

Ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (наявних ресурсах), а й на тому, як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів. В основі програмно-цільового методу бюджетного процесу лежить стратегічне планування та середньо-строкове прогнозування.

* Ф Стратегічне планування - це процес планування головним розпорядником коштів державного бюджету своєї діяльності на основі відповідних нормативно-правових документів.

Завдяки стратегічному плануванню керівники міністерств та відомств можуть приймати рішення, узгоджені з завданнями, які ставляться перед ними для досягнення певної мети. Окрім того, планування є своєрідним інструментом для зіставлення затрат (матеріальних, людських ресурсів тощо) і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації відповідних заходів.

Ф Прогнозування видатків бюджету на середньострокову перспективу (середньострокове прогнозування (планування) бюджету) - це процес розроблення головними розпорядниками коштів завдань на середньостроковий період та відповідних програм з оцінкою необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики Уряду.

Середньострокові прогнози повинні відображати: поточний стан видатків; додаткові видатки, необхідні для забезпечення однакового рівня та якості послуг у майбутньому, які одночасно мають бути реальними (наприклад, для збереження певних нормативів під час вимірювання екологічного стану середовища); додаткові витрати або економію коштів, якщо рівень чи вид послуг передбачається змінити. Передумовою ефективного середньострокового планування є введення бюджетних обмежень через установлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників коштів державного бюджету. Ці граничні видатки визначаються на підставі попередніх прогнозів вартості існуючих програм з урахуванням прийнятих Урядом політичних рішень.

Доходи і видатки державного бюджету 227

Із прийняттям Бюджетного кодексу в Україні дедалі більше уваги приділяється методиці розподілу фінансових ресурсів, яка б ураховувала стратегічні програми уряду, давала б змогу з максимальною ефективністю використовувати бюджетні кошти. Нині в Україні склалась така ситуація, коли кількість програмних документів, за якими необхідно фінансувати ті чи інші заходи через виділення коштів з державного бюджету, є досить значною. А тому програмний бюджет має орієнтуватися на планування бюджетних витрат за програмами або функціональними напрямками з метою досягнення загальних цілей. Раціональне планування бюджету держави забезпечує її економічне зростання та розвиток, стабілізацію економіки, фінансування соціальних запитів та потреб, контрольований розподіл та перерозподіл доходів, зосередження уваги на затверджених видатках, результативне розміщення обмежених фінансових ресурсів у цілому.

• Бюджетна програма - систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

♦ Паспорт бюджетної програми - документ, що визначає вартість бюджетної програми, законодавчі підстави для її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, на підставі яких здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів та аналіз виконання бюджетної програми.

Виходячи з проекту Концепції про застосування програмно- < цільового методу в бюджетному процесі України виділяються такі етапи:

«з* Перший етап (2001-2002 pp.):

- удосконалено форми бюджетних запитів головних роз- ^с1~

порядників бюджетних коштів;

- розроблено програмну класифікацію видатків державного

бюджету, в якій чітко визначені бюджетні програми та відповідальні виконавці бюджетних програм у розрізі відповідних головних розпорядників бюджетних коштів і яку закріплено за кодами функціональної класифікації видатків бюджету;

- здійснено перехід до функціональної класифікації видатків бюджету, що відповідає міжнародним стандартам;

228

Тема 7

-запроваджено окремі елементи середньострокового планування бюджету - визначення та прогнозування середньострокових цілей, на досягнення яких необхідно спрямувати діяльність уряду, визначення пріоритетів діяльності головного розпорядника бюджетних коштів у межах очікуваних бюджетних ресурсів на наступні періоди;

- визначено напрями діяльності головних розпорядників

бюджетних коштів та базовий перелік результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм.

«зр Другий етап (2003-2004 pp.):

- запровадження паспортів бюджетних програм головних

розпорядників бюджетних коштів (з 2004 року);

- уточнення (перегляд) бюджетних програм, удосконалення їх

структури та чітке визначення напрямів діяльності в межах однієї бюджетної програми;

- перехід до поглибленого середньострокового бюджетного

планування, що передбачає насамперед розроблення процедури прогнозування видатків на конкретні бюджетні програми в майбутніх періодах;

- застосування програмно-цільового методу до формування і

виконання місцевих бюджетів.

nsr Третій етап (2005-й і наступні роки):

- подальше вдосконалення формування і виконання бюджету на

основі програмно-цільового методу в бюджетному процесі.

Відповідно до Концепції застосування ПЦМ у бюджетному процесі показники результативності мають бути:

• визнаними в звітних формах, що оприлюднюються;

• достовірними, зрозумілими та піддаватися перевірці;

У зведені до такого розміру та ступеня складності, щоб забезпечити ефективний шлях проведення оцінки результативності бюджетних програм;

> такими, щоб характеризувати досягнення цілей та завдань програми; У такими, щоб забезпечити порівняльну динаміку;

> такими, щоб визначати показники затрат, продукту, ефектив ності та якості.

Оптимальне визначення результативності забезпечує можливість обліку, підзвітність та відповідальність на всіх рівнях управління, допомагає поліпшити адміністративні функції, такі як моніторинг та контроль.

229

Розробку та впровадження системи результативності програм можна здійснювати за такими етапами: <=> встановлення цілей програми; *$ встановлення об'єктів оцінки; ■=> визначення показників затрат, продукту, ефективності,

якості; <$ звітування про виконання кошторису програми; <=> аналіз і подальші заходи; ■=> поточний контроль.

+ Переваги програмного бюджету визначаються тим, що він спрямовується на виконання поставлених цілей і досягнення кінцевих результатів, що створює основу для перспективної оцінки бюджетних витрат. Він вимагає аналізу наслідків реалізації програм і посилює роль планування при прийнятті бюджетних рішень.

+ Однак, існують і недоліки програмного бюджету: реальні події в економічній, соціальній і політичній сферах можуть суттєво відрізнятися від передбачуваних, що знижує надійність планових розрахунків при складанні довгострокового бюджету; порівняльний аналіз витрат і результатів не завжди може враховувати непрямі наслідки або негативні ефекти передбачуваних дій; не завжди можна здійснити кількісний аналіз результатів.

Для забезпечення ефективного "функціонування бюджету держави необхідна виважена"" бюджетна політика та дієвий бюджетний механізм.