10.2. Місцеві бюджети, їх доходи і видатки

Визначальною ланкою місцевих фінансів є місцеві бю-

джети. У них зосереджено понад 80 % усіх фінансових ресурсів,

що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування.

Склад місцевих бюджетів представлений на рис. 10.2.

1 рівень

Республіканський

Обласні

Бюджети міст

ни

бюджет АР Крим

бюджети

республіканського значення

аїр

2 рівень

Ук

ети

Районні

Бюджети міст

Бюджети міст

дж

Ябюджети

обласного значення з

обласного значення без

бю

районним поділом

районного поділу

3 рівень

ісцевіМ

Бюджети міст

Бюджети

Бюджети

Бюджети районів

районного

селищ

сіл

у містах

значення

Рис. 10.2. Склад місцевих бюджетів

Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох ас-

пектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини

фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самовря-

дування. По-друге, як систему фінансових відносин, що склада-

ється між місцевим та державним бюджетами, а також всередині

сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення ви-

трат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети—

це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання

балансів, тобто вони мають дохідну і витратну частини, принци-

пи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві

220

бюджети— це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобі-

лізуються і витрачаються на відповідній території.

Разом з тим місцеві бюджети слід розглядати як важливу фі-

нансову категорію, основу якої становить система фінансових

відносин, а саме17:

ƒ відносини між органами місцевого самоврядування і госпо-

дарськими структурами, що-функціонують на даній території;

ƒ відносини між місцевою владою і населенням даної терито-

рії, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих

бюджетів;

ƒ відносини між органами місцевої влади різних рівнів з пере-

розподілу фінансових ресурсів;

ƒ відносини між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.

Доходи місцевих бюджетівформуються за рахунок місцевих

податків і зборів, неподаткових доходів, надходжень із бюджетів

вищого рівня. Співвідношення між цими джерелами залежить від

функцій, що покладені на регіональні органи управління, від по-

тенційних можливостей отримання ними місцевих податків, а та-

кож від можливостей вищих органів влади надавати фінансову

підтримку територіям.

Податкиє головним джерелом місцевих бюджетів. Усі пода-

тки, що надходять до місцевих бюджетів, поділяють на дві групи:

місцеві та надходження із бюджетів вищого рівня.

Місцеві податки і збори— обов’язкові платежі, що встанов-

люються сільськими, селищними, міськими радами згідно зако-

нодавства, справляються в межах відповідних адміністративно-

територіальних одиниць і зараховуються до їхніх бюджетів.

Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів є

важливим способом зміцнення всієї фінансової системи держави18.

17 Сьогодні ведуться значні наукові і практичні дискусії навколо питань зміцнення

фінансової незалежності місцевих бюджетів, наукового обґрунтування концепції розме-

жування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи, взаємовідносин між місце-

вими бюджетами і Державним бюджетом. Усі ці питання тією чи іншою мірою знайшли

своє відображення у Бюджетному кодексі. Проте реформування бюджетної системи за-

лежить від того, який рівень самостійності і незалежності буде надано місцевим радам.

Самостійність місцевих рад повинна мати в своїй основі законодавчо закріплений розмір

доходів, що надходять до місцевих бюджетів залежно від обсягу створюваних і викорис-

товуваних фінансових ресурсів на певній території.

18 В розвинутих країнах місцеві податки і збори, як правило, займають досить високу пито-

му вагу в загальній сумі грошових надходжень органів регіонального і місцевого самоврядуван-

ня (у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія —

більш як 40 %). На жаль, практика засвідчує, що роль місцевих податків і зборів у формуванні

доходів місцевих бюджетів України поки що незначна (менш як 5 %), а окремі органи місцево-

го самоврядування ще недостатньо використовують наявні можливості збільшення доходів міс-

цевих бюджетів за рахунок їх упровадження.

221

З огляду на це розглянемо досвід застосування місцевих пода-

тків і зборів у зарубіжних країнах.

Для більшості розвинутих країн характерна множинність міс-

цевих податків. Серед них такі:

— група прямих реальних податків: на нерухоме і рухоме майно,

землю, з орендної плати, з власників транспортних засобів, подуш-

ний, промисловий, на професію, на мешканців, екологічний;

— група прямих податків на доходи: прибутковий, на прибу-

ток підприємств, із спадщин і дарувань;

— непрямі податки на продаж: на роздрібний продаж, на

продаж спиртних напоїв на розлив, на споживання електроенер-

гії, газу, акцизи на бензин тютюн, спиртні напої;

— збори і мита: збирання на прибирання сміття та його виве-

зення, на будівництво службових будинків, за паркування машин,

за користування спортивними й оздоровчими закладами і устано-

вами культури, за полювання і риболовлю, видовища, послуги

цвинтарів, із власників собак, за видачу різних ліцензій і реєстра-

ційних посвідчень, за участь у бігах, за відкриття шинків і готе-

лів, збори для компенсації збільшення вартості земельної ділянки

внаслідок проведення забудов та інших робіт тощо.

Найважливішими на місцевому рівні є насамперед податки на

нерухоме майно юридичних і фізичних осіб і на землю. Трохи рі-

дше стягуються місцеві непрямі податки (у вигляді акцизів і по-

датків на продаж) і місцеві подушні податки.

Так, в Ірландії, Голландії, Великій Британії та США 70—

100 % доходів місцевих бюджетів становлять податки на майно.

Решта доходів місцевих бюджетів у цих країнах надходить у

формі непрямих податків на товари та послуги.

У США податок на майно становить близько 12 % усіх зага-

льнодержавних податкових доходів і 75 % — місцевих податко-

вих надходжень. Платниками є юридичні й фізичні особи.

Об’єкти оподаткування визначаються окремо законодавством

штатів. Все майно поділяють на такі категорії: нерухоме майно

(земля, будівлі); реальне(матеріальне)особисте майно(облад-

нання, машини, урожай, стадо, власність домогосподарства); не-

матеріальні активи(акції, боргові зобов’язання, гроші);об’єкти

комунальних та інших підприємств, об’єкти залізниць.

У США також досить розгалужена система пільг, при якій від

оподаткування звільняються: нерухоме майно федерального уря-

ду, урядів штатів та місцевих органів; власність неприбуткових

організацій у сфері освіти, релігійних закладів; власність об’єд-

нань фермерів, ветеранів.

222

У чотирьох штатах особисте майнозвільнено від податку, а в

36 штатах такий податок не поширюється на нематеріальні ак-

тиви.

У Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії 70—90 % усіх до-

ходів місцевих бюджетів забезпечується у формі податку на при-

буток підприємницьких структур і на дохід фізичних осіб. Як

правило, в більшості цих країн поряд із загальнодержавними по-

датками на прибуток підприємств існують аналогічні місцеві по-

датки або встановлюються місцеві надбавки до цього податку.

Подібна ситуація складається щодо податку на доходи фізичних

осіб. Решту доходів місцевих бюджетів у цих країнах становлять

податки на майно і непрямі податки на товари та послуги.

Окремо виділяється Франція, де до 35 % доходів місцевих

бюджетів становлять податки на майно, до 20 —податки на

прибуток підприємницьких структур і доходи фізичних осіб, по-

над 10 — непрямі податки на товари та послуги, а майже

35 % — інші види місцевих податків.

У багатьох країнах досить поширені податки на заняття торгі-

влею, на собак, розваги, видовища, володіння транспортними за-

собами, торгівлю спиртними напоями, видачу ліцензій на спад-

щину, подарунки, на осіб, які володіють двома квартирами,

мисливство та рибальство, відкриття певних закладів, готелів,

прибирання вулиць і ліквідацію продуктових відходів, рекламу

тощо.

Система місцевих податків і зборів досить розгалужена.

У Бельгії, наприклад, запроваджено 100 місцевих податків і збо-

рів, в Італії — 70, у Франції — понад 50. Водночас в окремих

країнах застосовуються лише кілька місцевих податків, але ці

країни є винятком.

Ще однією особливістю місцевих податків і зборів на Заході є

їхня масовість. Вони сплачуються фактично всім дорослим на-

селенням, незалежно від соціального статусу та рівня доходів.

Наприклад, у США в бюджеті сім’ї з чотирьох осіб з річним до-

ходом 50 тис. дол. платежі за всіма місцевими податками станов-

лять у середньому 4,4 тис. дол. щорічно — 8,9 % її доходів. У ці-

лому цей показник в окремих штатах мінімальний і дорівнює

3,5 %, а в інших сягає 14 % доходів сімей зазначеної категорії.

Особливістю місцевих податків і зборів більшості розвинутих

країн є також їхня регресивність, тобто частка місцевих податків

і зборів зменшується стосовно сукупного розміру доходів, якщо

доходи зростають. У той же час частина країн щодо головних мі-

сцевих податків застосовують прогресивні ставки оподаткуван-

223

ня. Це характерно, наприклад, для Фінляндії, Норвегії, Іспанії,

Швеції, Швейцарії при оподаткуванні особистого майна гро-

мадян.

Місцеві податки використовуються на всіх рівнях місцевого

самоврядування. В унітарній Франції це комуни, департаменти й

регіони. До місцевих зараховуються також податки, що застосо-

вуються у федеративних державах суб’єктами федерації. У Німе-

ччині — це землі, у США — штати. Тобто кожний рівень влади в

більшості розвинутих країн має свою податкову систему.

Місцеві органи влади на Заході мають різну компетенцію що-

до встановлення місцевих податків і зборів або щодо так званого

права податкової ініціативи. В унітарних країнах місцеві органи

влади, як правило, такого права не мають. Усі види місцевих по-

датків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни.

Місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення

ставок податків у межах законодавчо визначених їхніх граничних

рівнів. До компетенції місцевих органів влади включено також

право приймати рішення про запровадження місцевих податків,

визначених законодавством.

У деяких країнах застосовується інша модель контролю цент-

рального уряду за місцевими податками. Місцеві органи влади

самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна

влада обмежує їхні максимальні ставки. З 1983 р. така практика

діє в Норвегії та Бельгії. У федеративних державах основне коло

питань місцевого оподаткування перебуває в компетенції

суб’єктів федерації. Види місцевих податків встановлюються ор-

ганами влади штатів у США, кантонів — у Швейцарії, владними

структурами провінції Квебек — у Канаді. Ставки місцевих по-

датків у цих країнах визначають муніципалітети.

У ряді країн з федеративним устроєм, насамперед у Німеччині

та Австрії, існують угоди між місцевою і центральною владою

про те, що місцеві органи влади одержують певну частку подат-

кових надходжень. Ці угоди укладаються на період від трьох до

п’яти років, протягом якого місцеві органи влади забезпечують

стабільність податкових надходжень до своїх бюджетів.

В деяких країнах, насамперед у Канаді, питання фінансового

забезпечення місцевих органів влади вирішуються за допомогою

грантів. Центральні органи влади надають кошти для відшкоду-

вання повністю або частково витрат на певні види послуг. Гран-

ти, як правило, надаються на послуги державного значення

(освіту, охорону здоров’я та ін.), а також для вирівнювання еко-

номічного розвитку окремих територій. Для розрахунку розміру

224

гранта на той чи інший вид послуг встановлюються формули

розрахунку витрат, які включають ряд обмежень і факторів. У бі-

льшості країн органи центральної влади надають гранти безпосе-

редньо базовим органам місцевого самоврядування.

На підставі значеного вище можна зробити висновок, що при

вирішенні проблеми доходів місцевих бюджетів у різних країнах

враховували: необхідність здійснення за допомогою бюджетної

системи перерозподілу фінансових ресурсів між окремими регіо-

нами і територіями; стан економічного розвитку; традиції у

сфері оподаткування, а також рівень розвитку демократичних

засад у державі, тобто рівень вирішення соціально-економічних

питань, які передані до компетенції місцевих органів влади.

Місцеві податки і збори забезпечують значні надходження до

місцевих бюджетів, реальну фінансову автономію органів місце-

вого самоврядування і місцевих органів державної влади.

На думку спеціалістів-податківців, в Україні основу місцевого

оподаткування повинні забезпечити майнові податки, зокрема

місцеві податки на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне

нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Можуть

бути запроваджені податок на утилізацію побутових відходів

або на прибирання сміття, податок на полювання, рибальство,

використання кар’єрних матеріалів, на ветеринарне обслугову-

вання худоби та інших домашніх тварин. Усі ці податки ефекти-

вно використовуються у багатьох країнах.

Зарубіжний досвід переконує також, що можна запроваджува-

ти в Україні й податки на цінні папери(на емісію акцій та облі-

гацій), на біржові операції,грошові капітали, приріст капіталу,

на осіб, які мають дві чи більше квартир, на видовища, на право

розміщення офісів у центральній частині містаі т. ін.

Важливе питання — введення самооподаткування. Цей вид

податків не новий. Він існував у недалекому минулому. Кожен

житель села, селища сплачував певну суму грошей, які цільовим

призначенням ішли на впорядкування населеного пункту, будів-

ництво доріг, інші громадські потреби.

Необхідно, щоб у законі про місцеві податки і збори було чіт-

ко визначено механізм розрахунків з кожного виду податків і

зборів, їх облік, відповідальність за зберігання коштів, що надхо-

дять у рахунок сплати податків.

Отже, підвищення результативності податкової діяльності

нашої держави потребує вдосконалення такого важливого її ін-

струмента, як місцеві податки і збори. Саме вони мають станови-

ти основну прибуткову статтю бюджетів органів місцевого само-

225

врядування і відігравати важливу роль у формуванні місцевих

фінансів.

Видатки місцевих бюджетівзалежать від бюджетної політики,

яка проводиться державою, від децентралізації управління соціаль-

ною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг

фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бю-

джетів, на їхню частку в загальнодержавних бюджетних видатках.

В Україні розмежування видів видатків між місцевими бю-

джетами здійснюється на основі принципу субсидіарності із ура-

хуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до

безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види

видатків поділяють на такі групи:

— перша група— видатки на фінансування бюджетних уста-

нов та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання

соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані

найближче до споживачів. Здійснюються з бюджетів сіл, селищ,

міст та їх об’єднань;

— друга група— видатки на фінансування бюджетних уста-

нов та заходів, які забезпечують надання основних соціальних

послуг, гарантованих державою, для всіх громадян України.

Здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Ав-

тономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також

районних бюджетів;

— третя група— видатки на фінансування бюджетних уста-

нов та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні

послуги для окремих категорій громадян, або фінансування про-

грам, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Здійснюються

ці видатки з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних

бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються

видатки усіх трьох груп.

Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ

місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види мі-

сцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бю-

джети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети.

Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи. Вида-

тки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні по-

треби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери,

на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання

делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої

влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за ра-

хунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій,

що надаються державною владою, та деяких інших доходів.

226

Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямо-

вуються на розвиток соціальної інфраструктури, капітальні вкла-

дення, придбання устаткування та обладнання, інші інвестиційні

програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів

влади.

Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банків-

ських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвес-

тиційних субсидій, що надаються державною владою, та за

рахунок інших джерел. Законодавство забороняє використан-

ня доходів бюджетів розвитку на фінансування видатків по-

точних бюджетів.

У законодавстві багатьох зарубіжних країн вживають поняття

додатковий бюджетіприєднані бюджети. У Франції, напри-

клад, додатковий бюджет є уточнюючим основний бюджет, що

дає можливість не вносити змін до основного бюджету. Приєд-

нані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих

громадських служб ( водопостачання, благоустроюта ін.), що

мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не

користуються правом юридичної особи. Складання приєднаного

бюджету дозволяє спрямувати доходи відповідної служби на її

фінансування.

В Україні також запроваджено норму, за якою місцевий бю-

джет поділяється на поточнийі бюджетрозвитку.Поточні ви-

датки— це видатки на фінансування мережі підприємств, уста-

нов, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року,

а також фінансування заходів із соціального захисту населення

тощо.

Видатки розвитку— це видатки на фінансування інвести-

ційної та інноваційної діяльності. Згідно з Бюджетним кодексом

України, до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів нале-

жать: погашення основної суми боргу; капітальні вкладення; вне-

ски органів влади Автономної Республіки Крим та органів місце-

вого самоврядування у статутні фонди суб’єктів підприємницької

діяльності.

Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок надхо-

дження коштів від відчуження майна, яке знаходиться в кому-

нальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок

несільськогосподарського призначення; надходження дивіден-

дів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських това-

риств, що є у власності відповідної територіальної громади;

субвенцій з інших бюджетів на виконання інвестиційних прое-

ктів тощо.

227