10.3. Збалансування місцевих бюджетів

Стан формування і використання місцевих бюджетів

істотно залежить від вирішення проблем збалансованості бюдже-

тів, які є наслідком невирішених питань у галузі фіскального фе-

дералізму. У цьому напрямі Бюджетним кодексом України пе-

редбачено удосконалення системи збалансованості місцевих бюд-

жетів, що включає дві складові.

Перша стосується збалансування доходів, що передбачає роз-

поділ надлишкових доходів бюджетів територій з вищою за сере-

дню податкозабезпеченістю між територіями з нижчою за серед-

ню податкозабезпеченістю. Причому трансфертні платежі

надаються територіям із чітко визначеними напрямами їх витра-

чання, що буде забезпечувати цільове використання коштів. Дру-

га складова збалансування бюджетів стосується видаткової час-

тини. Дуже важливим при збалансуванні видатків місцевих

бюджетів є врахування структурних видатків територій. Напри-

клад, якщо на певній території проживає велика кількість преста-

рілих людей або інвалідів, котрим необхідно надавати додаткову

допомогу, то у таких випадках при визначенні сум офіційних

трансфертів враховуються виплати населенню такої категорії.

Крім того, у великих містах соціальні видатки також більші.

Проте на територіях сільської місцевості виникає проблема біль-

ших видатків, пов’язаних із транспортуванням. Важливе значен-

ня при розрахунках структурних видатків мають також і видатки,

пов’язані з кліматичними умовами території, історією її розвитку,

її статусом тощо. Усе це береться до уваги при збалансуванні ви-

датків бюджетів.

Найголовнішою характеристикою повинна стати абсолютна

прозорість системи збалансування, тобто кожна людина при ба-

жанні буде в змозі перевірити напрями витрачання коштів, що

вилучалися з доходів бюджету з метою перерозподілу.

Розв’язання проблем збалансування бюджетів можливе лише

за чіткого узгодження урядових функцій із різними рівнями ви-

конавчої влади та визначенні економіко-математичних засад

процесів перерозподілу стосовно вирівнювання фінансових мож-

ливостей територій.

Однією з головних цілей державної регіональної фінансової

політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвит-

ку територій є подолання вертикальнихігоризонтальнихдисба-

лансів і фінансове вирівнювання.

228

Під вертикальнимифіскальними дисбалансамирозуміють

невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншо-

го рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань

та обов’язків, які на нього покладаються в процесі розподілу

компетенцій між центральною, регіональною і місцевою влада-

ми. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність

фінансових ресурсів у певного рівня влади для забезпечення гро-

мадських і державних послуг у межах його завдань.

Зарубіжна практика свідчить: вертикальні фіскальні дисбала-

нси можна усунути кількома шляхами. Так, центральна влада або

влада вищого територіального рівня може взяти частину

обов’язків із надання державних і громадських послуг і цим зме-

ншити коло обов’язків того рівня влади, де виник вертикальний

фіскальний дисбаланс. Інший шлях — це запровадження владою

того територіального рівня, де виник вертикальний фіскальний

дисбаланс додаткових податків. Ще один шлях — передання

центральною владою частини своїх податків територіальному рі-

вню влади, що має такий дисбаланс. Вертикальних фіскальних

дисбалансів можна позбутися і за рахунок надання центральною

владою грантів, субсидій та інших трансфертів.

Конкретний вибір шляху усунення вертикальних фіскальних

дисбалансів визначається політикою фінансового вирівнювання,

яка здійснюється в тій чи іншій країні.

На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів, горизо-

нтальні фіскальні дисбалансипов’язані з різними фінансовими

можливостями органів влади одного територіального рівня. Го-

ризонтальний фіскальний дисбаланс— це невідповідність між

обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних

одиниць одного рівня й обсягами завдань, котрі на них поклада-

ються і забезпечуються іншими територіальними одиницями цьо-

го рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, ко-

ли одна або кілька територій того самого рівня не мають

достатніх фінансових ресурсів для надання державних і громад-

ських послуг в обсягах, що надаються іншими територіями від-

повідно до певних стандартів. Горизонтальні фіскальні дисбалан-

си виникають тому, що є так звані бідні й багаті території.

Ці дисбаланси можуть виникати й тому, що деякі території

мають більші потреби, ніж інші. Наприклад, у структурі населен-

ня окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного

віку, а це зумовлює додаткову потребу в школах, або більшою є

частка пенсіонерів, що викликає додаткові видатки на соціальні

потреби.

229

Ще однією причиною горизонтальних дисбалансів може бути

вища вартість державних і громадських послуг у межах одних

територій порівняно з іншими.

Фінансове вирівнювання— це процес усунення вертикальних

і горизонтальних дисбалансів. У процесі фінансового вирівню-

вання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ре-

сурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між

«бідними» й «багатими» територіями — по горизонталі. Мета

фінансового вирівнювання— перерозподіл фінансових ресурсів

на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизо-

нтальні фіскальні дисбаланси з метою їх усунення19.

В Україні історично склалися значні горизонтальні фіскальні

дисбаланси.

Сформувала горизонтальні фіскальні дисбаланси нерівномір-

ність розміщення податкової бази. Вона, у свою чергу, спричине-

на нерівномірністю розміщення продуктивних сил по території

держави. У 1990 р. 10,72 % сукупного суспільного продукту

України вироблялося в Донецькій області, 9 % — у Дніпропет-

ровській. Розрив між найбільшим показником з виробництва цьо-

го продукту на душу населення в Запорізькій області й най-

меншим — у Закарпатській становив 1,81 разу. Напередодні

здобуття Україною незалежності, в 1990 р., в шести індустріаль-

них областях (Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Київ-

ській з м. Києвом, Луганській та Харківській) було вироблено

майже 50 % національного доходу всієї республіки. Тут зосере-

джувалося близько 60 % основних виробничих фондів України.

За виробленим національним доходом на душу населення у

1990 р. Запорізька область мала показник, що становив 125 % від

середнього по Україні, а Закарпатська — 78,8 %. У столиці,

м. Києві, цей показник становив 112,6 %.

Співвідношення між найвищим показником (Запорізька об-

ласть) і найнижчим (Закарпатська область) становило 1,59 разу.

Фіскальні дисбаланси характерні не тільки для України. У Ро-

сійській Федерації розрив між податковими доходами на душу

населення «бідних» і «багатих» територій перевищує десятки ра-

19 Проблеми фінансового вирівнювання в усіх зарубіжних країнах викликають гострі

політичні дискусії. І це зрозуміло, адже йдеться про те, що одні території мають бути

фінансовими донорами інших. Практика зарубіжних країн засвідчує: території з потуж-

нішою податковою базою обстоюють свої права та переваги у формуванні дохідної час-

тини своїх бюджетів. І навпаки, "бідні" території апелюють до центральної влади з ви-

могами збільшення обсягів фінансової допомоги. Ось чому майже в усіх розвинутих

зарубіжних країнах установлено чіткі законодавчі норми фінансового вирівнювання й

обов’язки "багатих" територій з надання частини своїх ресурсів для цих потреб.

230

зів. У Європейському Союзі також спостерігаються великі гори-

зонтальні фіскальні дисбаланси. Співвідношення між душовими

доходами десяти найбагатших регіонів ЄС і десяти найбідніших

у 1988 р. становило пропорцію 3:1.

Отже, необхідність запровадження, в Україні фінансового ви-

рівнювання була зумовлена рядом об’єктивних причин.

По-перше, це нерівномірність територіального розміщення

продуктивних сил, яка зумовлює диференціацію податкової бази

регіонів і територій України. Причому, як переконує досвід, ди-

ференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її роз-

міщення. Зменшується роль традиційних індустріальних облас-

тей і зростає значення столиці держави. Ще більше занепадає

податкова база аграрних регіонів України.

По-друге, це значна диференціація обсягів витрат у сфері на-

дання державних і громадських послуг та цін на ці послуги.

З урахуванням екологічної забрудненості вищі витрати на ці по-

слуги мають східні регіони України та регіони зони Чорнобиль-

ської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та

в інших великих міських агломераціях.

По-третє, гарантовані Конституцією України соціально-

економічні права громадян України зумовлюють проведення

центральною владою ефективних заходів щодо забезпечення

єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій тери-

торії держави.

По-четверте, це потреби передання центральною владою на

місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її

конституційних функцій. Такі видатки ефективніше здійснюва-

тимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків із фінансу-

вання освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту

та деяких інших

По-п’яте, це зовнішні ефекти соціальних виплат, коли послу-

гами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-

територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіа-

льних одиниць, але їхні владні органи при цьому не зазнають ні-

яких витрат.

Із метою практичної реалізації політики фінансового вирівню-

вання внесені зміни до механізму формування місцевих бюд-

жетів.

Оскільки не всі місцеві бюджети самодостатні, тобто спромо-

жні самостійно фінансувати делеговані їм державою повнова-

ження, приміром, забезпечити встановлені стандарти медичних

чи освітніх послуг, Бюджетним кодексом України встановлена

231

система трансфертів із держбюджету місцевим бюджетам, які ви-

значаються на основі математично-розрахункової формули. Ця

формула враховує основні відмінності між місцевостями в їх бю-

джетній спроможності.

Тому розрахунок трансфертів стає процесом, не залежним від

особистих інтересів чи уподобань. Отже, два міста в різних обла-

стях, що мають однакові показники, отримуватимуть однакові

суми трансфертів. Нарешті, дуже важливо те, що отримані

трансферти місцеві бюджети можуть використовувати на реалі-

зацію делегованих повноважень так, як вважають за потрібне

( скажімо, більше коштів певного бюджетного року можуть

спрямувати на освіту, а не на охорону здоров’я, і навпаки).

Автономна фінансова політика місцевих органів влади прояв-

ляється й у тому, що вони можуть на свій розсуд у разі потреби

використовувати й кошти з двох умовних кошиків доходів (на

власні та делеговані повноваження), не прив’язуючи певних ви-

датків до чітко визначеного кошика.

Перехід Міністерства фінансів України на пряме спілкування

з місцевими бюджетами потребує точного і зваженого розрахун-

ку доходів місцевих бюджетів. Перелік доходів, які закріплюють-

ся за місцевими бюджетами для виконання власних повноважень,

включає більше ніж 15 найменувань. Найвагомішими в цьому

кошику є місцеві податки і збори, плата за землю, податок за вла-

сників транспортних засобів, податок на промисел, фіксований

сільськогосподарський податок, власні надходження бюджетних

установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бю-

джету, та інші надходження.

Для фінансування делегованих повноважень використовують-

ся спеціальні податки і збори. До складу відповідного кошика

доходів включено прибутковий податок із громадян, плату за

ліцензії та сертифікати, що видаються місцевими органами

влади(в тому числі ліцензії на право роздрібної торгівлі горілча-

ними і тютюновими виробами), плату за торговий патент і

державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності;

надходження від адміністративних штрафів, а також штрафів

і санкцій за порушення податкового законодавстватощо.

Нові механізми міжбюджетних відносин передбачають посту-

пове вирівнювання забезпеченості адміністративно-територіаль-

них одиниць бюджетними коштами при одночасному створенні

стимулів для місцевих органів влади і самоврядування до раціо-

налізації показників місцевих бюджетів та нарощування їх дохід-

ної бази.

232

Важливою складовою бюджетної політики має стати впоряд-

кування взаємовідносин між місцевими бюджетами. Йдеться пе-

редусім про чітке розмежування повноважень між місцевими ор-

ганами виконавчої влади, обласними та районними органами

місцевого самоврядування територіальних громад щодо форму-

вання бюджетів. Потрібно стимулювати солідарне фінансування

спільної власності територіальних громад.

Розв’язання цих та інших фінансових проблем сприятиме ста-

білізації економічного розвитку адміністративних територій і

зміцненню фінансової бази місцевих бюджетів.