10.1. Місцеві фінанси

В ЕКОНОМІЧНІЙ СИСТЕМІ ДЕРЖАВИ

Функціонування місцевих фінансів пов’язане із забез-

печенням необхідними фінансовими ресурсами місцевих Рад та

органів місцевого самоврядування.

Мета фінансової діяльності місцевих органів влади — задово-

льняти суспільні інтереси й потреби та сприяти соціально-

економічному розвитку регіону. Наявність завдань і функцій, що

покладаються на місцеві органи влади, є об’єктивною причиною

необхідності фінансів для цих органів влади. Якщо причиною

функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-

грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів

213

є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і

завдань, які покладаються на їхні органи влади15.

У зв’язку з цим зазначимо: завдання та функції місцевих орга-

нів влади можна розподілити на дві групи:

ƒ завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам

влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід’ємною

власною компетенцією;

ƒ завдання та функції, доручені місцевим органам влади

центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

У більшості країн до компетенції місцевого самоврядування

належить початковайсередня освіта,охорона здоров’я, шляхи

місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за

бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, жит-

лове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські

електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлашту-

вання безробітних, перепідготовка кадрів із метою працевлашту-

вання, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологі-

чні проблеми, організація землекористуваннятощо.

Відповідно до обсягів повноважень місцевого самоврядування

будується система місцевих фінансів, тобто визначається їхня ве-

личина в загальнодержавних показниках, і насамперед у валово-

му внутрішньому продукті держави. Нині через місцеві фінанси

перерозподіляються значні фінансові ресурси16.

15 Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося

наприкінці XVIII — на початку XIX ст. Наукове визначення місцевих фінансів як сукуп-

ності теоретичних положень і певної суми знань і вмінь остаточно сформувалося напри-

кінці XIX ст. У сучасних правових державах світу місцеві органи влади входять до зага-

льної системи державного управління, їхня компетенція визначається центральною

владою. Простежується також тенденція щодо зростання державних функцій, які пере-

даються до компетенції місцевих органів влади. У 1985 р. було підписано Європейську

хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи органі-

зації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської хартії про місцеве

самоврядування приєдналася й Україна. Нині найдискусійнішим є питання щодо визна-

чення повноважень місцевих органів самоврядування.

16 Наприклад, до Європейських країн із найвищими показниками муніципальних ви-

трат у ВВП належать: Швеція — 25,5 %, Данія —19,9, Норвегія —18,9, Угорщина —

19, Фінляндія —18, Литва —13,1 %. Понад10 %ВВП перерозподіляються через муні-

ципальні витрати в Австрії, Латвії, Великої Британії, Швейцарії, близько 10 %— у Бол-

гарії, Чехії Німеччині, Люксембурзі. Є країни, де частка муніципальних витрат у ВВП

дуже низька. На Кіпрі вона становить 1,4 %, у Греції —3,33, Румунії —3,5, Туреччи-

ні — 2,41, Португалії —4,6 %. В Україні частка видатків місцевих бюджетів у 2000 р.

становила 7,1 %від ВВП.

Показники, що характеризують рівень муніципальних витрат у сукупних державних

витратах, також дуже різноманітні. Найвищі вони в Норвегії — 60 %, Литві —58,8, Угорщині —53,7, Швеції —36, Данії —31,28 %. Найнижчі показники на Кіпрі —

4,1 %, у Греції —5,6 %, Португалії —9,7 %. В Україні частка видатків місцевих бю-

джетів у зведеному бюджеті в 2000 р. становила 31 %.

214

За своєю економічною сутністю місцеві фінанси— це систе-

ма формування, розподілу і використання фінансових ресурсів

для забезпечення місцевими органами влади покладених на них

функцій і завдань — як власних, так і делегованих.

До складу місцевих фінансових ресурсів включають:

¾ фінансові ресурси місцевих органів влади (місцевий бю-

джет і цільові фонди);

¾ фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності.

За рахунок місцевих бюджетів фінансується 82 % видатків на

соціальний захист населення і 72 % витрат на соціально-куль-

турні заходи. Основна частина бюджетних ресурсів місцевих ор-

ганів самоврядування сконцентрована на рівні районів, сіл, се-

лищ (70 %). Цільові фонди використовуються на певні заходи,

передбачені планом соціально-економічного розвитку даної те-

риторії.

Підприємства комунального господарства мають понад 20 на-

прямів діяльності, серед яких:

— житлове господарство; транспорт (автобусні парки,

трамвайні та тролейбусні депо, метрополітен, фунікулер);

— комунальна енергетика (електричні, газові та теплові ме-

режі); комунальне обслуговування (готелі тощо);

— міські шляхита ін.

Організаційно підприємства та заклади соціально-культурної

сфери комунальної форми власності можна розділити на три гру-

пи: ті, які повністю перебувають на бюджетному фінансуванні;

підприємства, які частково фінансуються за рахунок місцевих

бюджетів, і підприємства, які функціонують на принципі само-

окупності.

Таким чином можна визначити, що матеріальною основою мі-

сцевих фінансів є централізованіідецентралізованіфінансові

ресурси, що формуються у фондовійінефондовійформі.

Основні фінансові фонди місцевих органів влади: місцеві бю-

джети, резервні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів ко-

мунальних підприємств. Ресурси, що залучаються місцевими ор-

ганами влади у вигляді банківських кредитів, від розміщення

місцевих позик та деякі інші, як правило, перебувають у нефон-

довій формі.

Фінанси місцевих органів влади як система включають кілька

основних взаємопов’язаних структурних елементів. Це видатки,

доходи, способи формування доходів, інститути системи,

суб’єкти й об’єкти системи та відносини між суб’єктами систе-

ми, системою та іншими ланками фінансової системи держави.

215

Головним елементом місцевих фінансів є видатки, оскільки

вони відображають функції та завдання, що покладаються на мі-

сцеву владу. Видатки місцевих органів влади залежно від їхніх

завдань у більшості країн поділяються на кілька функціональних

видів. Передусім, законодавство вирізняє так звані обов’язкові

видатки. Це —видатки, спрямовані на виконання обов’язкових

завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою

забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни.

До обов’язкових видатків належать також видатки місцевих ор-

ганів влади, пов’язані з їхніми борговими зобов’язаннями за кре-

дитами та позиками. У структурі видатків місцевих органів вла-

ди виокремлюються також видатки для реалізації делегованих

центральною владою завдань.

Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до

їхнього економічного призначення. У зв’язку з цим законодавст-

во більшості країн вирізняє дві великі групи видатків. Це поточ-

ні, або адміністративні, видатки і капітальні, або інвестиційні,

видатки.

Доходи місцевих органів влади класифікують за їхніми дже-

релами та економічною природою.

За джереламидоходи місцевих органів влади поділяються на:

податкові доходи; неподаткові доходи (платежі, доходи від май-

на, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності

підприємств комунальної форми власності, залучені місцевими

органами влади на ринку позичкового капіталу); доходи за раху-

нок кредитів та позик; трансферти від центральної влади та

органів влади вищого територіального рівня.

Структура доходів за їхніми джерелами в кожній країні має

свої особливості. В Україні відбувається процес становлення сис-

теми доходів місцевих органів влади за їхніми джерелами, типо-

вої для більшості європейських країн.

За економічною природоюдоходи місцевих органів влади по-

діляються на власні, закріплені(передані місцевій владі) ірегу-

льовані(рис. 10.1).

Власні доходи— це доходи, що мобілізуються місцевою вла-

дою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел,

визначених місцевим органом влади. До власних доходів нале-

жать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить

місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних під-

приємств, інші доходи, передбачені законодавством.

Закріплені доходи— це ті, що повністю або частково (у %)

зараховуються в певні види бюджетів безстроково або на довго-

216

терміновій основі і для їх включення непотрібне рішення органів

влади вищого рівня.

Власні

Закріплені

Регульовані

— плата за землю;

— податок на доходи з

— місцеві податки і збори;

фізичних осіб;

— податок з власників транс-

— державне мито;

портних засобів;

— ліцензійні

збори,

Платежі за забруд-

— податок на промисел;

плата за державну ре-

нення навколишньо-

— податок на прибуток кому-

єстрацію

суб’єктів

го природного сере-

нальних підприємств;

підприємницької дія-

довища

— фіксований сільськогоспо-

льності;

дарський податок

— плата за торговий

патент;

— спрощений

(єди-

ний) податок

Рис. 10.1. Склад доходів місцевих бюджетів

Регульовані доходи— це також одна з форм доходів, що пе-

редаються центральною владою місцевим органам влади або з

бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів

територій нижчого адміністративного рівня.

До кошика доходів, що закріплюються за бюджетами місцево-

го самоврядування згідно з Бюджетним кодексом України, нале-

жать: прибутковий податок з громадян у визначеній законодав-

ством частині; державне мито в частині, що належить

відповідним бюджетам; плата за ліцензії на провадження пев-

них видів господарської діяльності та сертифікати, що вида-

ються виконавчими органами відповідних рад; плата за держав-

ну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності; плата за

торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької ді-

яльності; надходження адміністративних штрафів; єдиний по-

даток для суб’єктів підприємницької діяльності в частині, що

належить відповідним бюджетам.

Місцеві запозичення— це операції, пов’язані з отриманням

коштів на умовах повернення, платності та строковості, в резуль-

таті яких з’являються зобов’язання перед бюджетом, та операції,

пов’язані з поверненням цих коштів до бюджету.

Місцеві запозичення виникають у таких випадках: запозичен-

ня (позики) з бюджетів вищого рівня; запозичення в комерційних

банках; бюджетні гарантії під запозичення комерційних струк-

217

тур, у тому числі на потребу бюджетної сфери (будівництво

шкіл, лікарень тощо); випуск муніципальних позик.

Бюджетним кодексом України передбачено, що запозичення з

Державного бюджету надаються місцевим бюджетам для по-

криття тимчасових касових розривів під час виконання загально-

го фонду бюджету протягом бюджетного року. Дуже часто такі

запозичення перетворюються на непряму форму дотування міс-

цевих бюджетів, оскільки їх пролонговують або взагалі спи-

сують.

Виконавчі органи місцевого самоврядування можуть також

отримувати короткотермінові (на термін до трьох місяців) позич-

ки у фінансово-кредитних установах з погашенням у межах по-

точного бюджетного періоду. Ще однією з форм виникнення зо-

бов’язань є надання органами місцевого самоврядування гарантій

під позики комерційних банків. У випадку несвоєчасного пога-

шення кредитів бюджетна гарантія вступає в силу.

Місцеві органи влади можуть проводити цільові муніципальні

позики під конкретні заходи, в яких зацікавлена територіальна

громада ( будівництво дорігтощо). Облігації місцевої позики ре-

єструються Міністерствам фінансів України та Державною комі-

сією з цінних паперів, але держава не несе відповідальності по

зобов’язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки

по обслуговуванню боргу здійснюються за рахунок коштів зага-

льного фонду місцевого бюджету.

З видатками, доходами та способами формування доходів тіс-

но пов’язане функціонування певних фінансових інститутів.

Під інститутамив системі місцевих фінансів слід розуміти су-

купність організаційних структур, які забезпечують функціонування

місцевих органів влади. У системі місцевих фінансів з’явилися і

розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, по-

забюджетні, валютні та цільові фонди, комунальна власність, міс-

цеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні позики, фі-

нансові ресурси комунальних підприємств, комунальні платежі,

поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет

розвитку та ін. В окремих країнах до таких інститутів належить і

комунальне страхування, а ключова роль належитьінституту гро-

мадських послуг. Обов’язок надання громадських послуг, що є ос-

новним змістом діяльності державної влади і місцевого самовряду-

вання, має бути закріплено нормами права.

Більшість інститутів у системі місцевих фінансів України пе-

ребувають на початковому етапі свого розвитку або у зародково-

му стані.

218

Дослідження сутності місцевих фінансів пов’язане з діяльніс-

тю суб’єктів фінансових відносин.

Головним суб’єктом таких відносин в Україні є територіальна

громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус

яких закріплено в Конституції України. Це територіальна грома-

да села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів

кількох сіл, територіальна громада селища чи міста. Це сільська,

селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищ-

ний чи міський голова. Це також обласна та районна рада. Ще

один суб’єкт відносин — держава в особі її органів: обласної, ра-

йонної міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної

адміністрації та центральних органів державної влади, насам-

перед, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Мі-

ністерства фінансів України та інших органів. Суб’єктами цих

відносин є також Автономна Республіка Крим: Верховна Рада

Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Рес-

публіки Крим та юридичні і фізичні особи у сфері фінансів місце-

вих органів влади на території автономії.

В інших країнах головними суб’єктами фінансових відносин у

сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, де-

партаменти, провінції, області, округи та інші адміністратив-

но-територіальні утворення.

Об’єктами місцевих фінансівє фінансові ресурси, що мобілі-

зуються, розподіляються і використовуються місцевими органа-

ми влади для виконання покладених на них функцій і завдань.

Важливою з погляду методології є структуризація місцевих

фінансових ресурсів, що дає змогу не лише показати сукупність

фінансових відносин, що характеризують економічну сутність мі-

сцевих фінансів, а й виявити характер взаємозв’язків між елемен-

там системи. Це, в свою чергу, дає можливість зробити і кількіс-

ний, і якісний аналіз місцевих фінансових ресурсів. З огляду на

демократичні процеси, які відбуваються в Україні, дедалі більшу

роль у задоволенні соціальних інтересів і потреб відіграють фінан-

сові ресурси комунальних підприємств, комунальних банків та ін-

ших фінансово-кредитних установ, фінансові ресурси підприємств

різних форм власності, що використовуються ними на фінансу-

вання соціально-культурних і житлово-комунальних об’єктів.

Задоволенню соціальних інтересів і потреб сприяють також

фінансові ресурси громадських організацій і установ: спортивних

товариств, партій, профспілок, доброчинних фондівтощо. На-

приклад, останнім часом в Україні починають діяти не лише все-

українські, а й регіональні доброчинні фонди. До речі, у США іс-

219

нує понад 50 тис. різних доброчинних фондів. Фонди створю-

ються строком на 50 років, і протягом цього часу їхні кошти ма-

ють бути використані на відповідні цілі.