Учебное пособие финансовое право

19.3. Формы государственного и муниципального долга

В состав государственного долга Российской Федерации включаются долговые обязательства в следующих формах:^¹

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;
соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

К видам долговых обязательств субъекта РФ относятся:^²

кредитные соглашения и договоры;
государственные займы субъекта РФ, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

К видам долговых обязательств муниципального образования относятся:^³

кредитные соглашения и договоры;
займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
договоры и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
договоры о предоставлении муниципальных гарантий.

Р ис. 20. Классификация видов государственного долга

В результате подписания кредитного договора или соглашения, а также договора или соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы возникают долговые обязательства, которые могут быть выражены в разных формах.

Долговые обязательства – это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, органы государственной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.^¹

В случае эмиссии ценных бумаг (независимо от сумм эмиссии) органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфином РФ. По долговым обязательствам субъектов Федерации и местного самоуправления, гарантированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспособности эмитентов возлагается на РФ. Если же внутренние займы субъектов РФ не были гарантированы Правительством РФ, то ответственность по их долговым обязательствам Российская Федерация не несет.

Государственные займы представляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства РФ), юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размещения среди последних государственных ценных бумаг. Центральный банк РФ не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по конкретным государственным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте. Государственные долговые обязательства, составляющие внешний долг, могут быть выражены в любой валюте. Порядок выпуска государственных займов Российской Федерации определяется на основе федерального закона. Они могут распространяться в РФ только на добровольной основе.^²

Все государственные (муниципальные) займы могут быть классифицированы по следующим признакам:

По срокам действия они могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.^¹
По праву эмиссии они делятся на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.
По признаку субъектов - держателей ценных бумаг займы подразделяются на реализуемые только среди населения, реализуемые только среди юридических лиц и реализуемые среди юридических и физических лиц.
По форме выплаты доходов займы бывают:

процентно-выигрышные, владельцы которых получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа посредством зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат;
выигрышные – их владельцы получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей;
беспроцентные (целевые), которые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется. Данная форма в последние годы не применяется.

По методам размещения займы могут быть добровольными, размещаемыми по подписке и принудительными. В СССР использовались все виды займов. Современное российское законодательство допускает только добровольные займы.^²
По форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Для оформления государственных внутренних займов выпускаются облигации, казначейские обязательства и другие эмиссионные ценные бумаги.^³ Эмиссионная ценная бумага – это любая ценная бумага, в том числе бездокументарная, которая характеризуется следующими признаками:^⁴

закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению;
размещается выпусками;
имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

Эмиссионные ценные бумаги могут быть именными или на предъявителя. Именные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться только в бездокументарной форме, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Эмиссионные ценные бумаги на предъявителя могут выпускаться только в документарной форме.^¹

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом местного самоуправления – решения) о бюджете, где в обязательном порядке утверждаются:^²

предельный размер соответствующего государственного (муниципального) долга;
предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

Таким образом, федеральным законом о федеральном бюджете ежегодно устанавливается предельное значение объема внешнего и внутреннего долга и предельный объем внешних заимствований. Соответственно, законом о бюджете субъекта РФ, решением о бюджете муниципального образования устанавливается предельный размер долга субъекта РФ и муниципального образования.^³ Кроме того, утверждаются программа государственных внешних заимствований и программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.^⁴

На 1 января 2006 года предельное значение внутреннего долга РФ установлено в размере 998,5 млрд. рублей.^⁵ Утверждена программа внешних заимствований в размере 1,127 млрд. долларов и программа внутренних заимствований в размере 88 859 млн. рублей.^⁶ Динамика внутреннего долга России отрицательная. В период с 2000 по 2005 год внутренний государственный долг увеличился более, чем на 350 млрд. рублей – с 639,45 млрд. рублей^⁷ до почти одного триллиона рублей.

Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета (Министерство финансов РФ). Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает орган исполнительной власти субъекта РФ. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления.^⁸ По каждому выпуску государственных (муниципальных) ценных бумаг принимаются соответствующие нормативные акты, которые определяют генеральные условия эмиссии и условия эмиссии.

Исполнительные органы власти соответствующего уровня утверждают Генеральные условия эмиссии, являющиеся нормативно-правовым актом. На основе этих Генеральных условий эмитент принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг.^¹

Как уже упоминалось, основными видами государственных эмиссионных ценных бумаг являются облигации и казначейские обязательства.

Облигация – это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации являются процент и/или дисконт.^² Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. По беспроцентным облигациям доход может выплачиваться в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых размещаются облигации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограниченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физических лиц на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облигации могут классифицироваться и по принципу размещения. В зависимости от эмитента различают облигации, выпускаемые Правительством или Минфином РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осуществлять Правительство и Минфин РФ, а также соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Казначейские обязательства – это вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом казначейских обязательств является Минфин РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке.^¹ Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии. Владельцами казначейских обязательств могут быть юридические и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в ограниченной и неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином РФ, могут относиться: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридическим лицам); определение минимального числа операций по казначейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения. Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств.

Кроме выпуска займов и заключения кредитных договоров и соглашений в государственный (муниципальный) долг включаются обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Государственная или муниципальная гарантия – это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.^²

В РФ создана единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации.^³ На Минфин России возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств, также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.

Содержание