2 Инструменты государственного кредита

Государственные заимствования характеризуются тем, что временно свободные денежные средства, имеющиеся у населения и юридических лиц, привлекаются для покрытия дефицита бюджета и финансирования других общественных потребностей путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг.

Государственные ценные бумаги представляют собой долговые обязательства государства. Они формируют особый сегмент фондового рынка – рынок государственных ценных бумаг – и являются эффективным инструментом макроэкономического регулирования.

Важнейшая задача фондового рынка – обслуживание государственного долга. Уровень доходности, сложившийся на рынке государственных ценных бумаг, является точкой отсчета, относительно которой оценивается целесообразность операций с другими финансовыми инструментами. Поскольку негосударственные ценные бумаги являются менее надежными инструментами, то операции с ними должны обеспечивать большую доходность по сравнению с операциями на рынке государственных ценных бумаг. Рынок государственных ценных бумаг позволяет также регулировать движение финансовых (денежных) потоков. Выкупая или предлагая к продаже государственные ценные бумаги, государственные институты имеют возможность освобождать или связывать дополнительные инвестиционные ресурсы и изменять направление размещения временно свободных денежных ресурсов. Государственные займы в форме эмиссии ценных бумаг являются источником безэмиссионного финансирования бюджета, что важно для стабилизации экономики.

В современных условиях тенденции на рынке государственных ценных бумаг служат индикаторами рыночной конъюнктуры для отечественных субъектов финансового рынка и иностранных инвесторов.

В развитых странах нормальное соотношение объемов сделок на рынках государственных и корпоративных ценных бумаг составляет примерно 0,9 : 1. Значительное превышение этого соотношения в пользу государственных ценных бумаг может привести к финансовому кризису, как это случилось в России в августе 1998 г.

Основными видами государственных ценных бумаг в Республике Беларусь являются: государственные краткосрочные облигации; государственные долгосрочные облигации с купонным доходом; облигации, номинированные в свободно конвертируемой валюте; облигации государственного выигрышного валютного займа; векселя Правительства Республики Беларусь.

Облигация – наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг. Она удостоверяет предоставление ее владельцем денежных средств в распоряжение государства и подтверждает обязательство эмитента возместить в предусмотренный срок номинальную стоимость ценной бумаги с уплатой дохода (процентов). Допускается выплата процентов в течение всего срока пользования заемными средствами, а по его истечении – возврат основной суммы долга. По условиям займа возможны иные способы выплаты дохода.

Средства, поступающие от продажи государственных облигаций, направляются на пополнение бюджета или выполнение иных государственных задач.

Государственные займы классифицируются по ряду признаков:

- по субъектам-эмитентам – выпускаемые правительством страны или местными органами управления;

- по источникам заимствования и месту размещения – внутренние и внешние займы;

- по признаку держателей ценных бумаг – специальные займы, реализуемые только среди физических лиц или только среди юридических лиц и универсальные – размещаемые среди физических и юридических лиц (например, в Республике Беларусь государственные краткосрочные облигации и долгосрочные облигации с купонным доходом размещаются среди юридических лиц, в том числе коммерческих банков; валютные облигации на предъявителя – среди физических лиц, а первый выпуск облигаций, номинированных в свободно конвертируемой валюте, – в ЗАО «Белингосстрах»);

- форме обращения на рынке – рыночные и нерыночные займы, специальные выпуски. Рыночные займы свободно продаются и покупаются и являются основными в финансировании бюджетного дефицита. Нерыночные займы не подлежат обращению на рынке ценных бумаг. Они целенаправленно выпускаются государством для привлечения определенных инвесторов (например, на Западе нерыночные государственные облигации выпускаются для мобилизации средств негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний, мелких инвесторов). Держатели облигаций нерыночных займов имеют некоторые привилегии – право досрочного предъявления к оплате (хотя и с потерей в процентах), возможность погашать облигациями налоговые платежи;

- срокам действия – займы краткосрочные (срок погашения до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (от 5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования в периоды временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях правительством страны выпускаются векселя. Их срок значительно различается по странам: от 60 дней в Японии до 4, 6,12 месяцев в Италии. Исключением является Германия, где векселя могут выпускаться на среднесрочный период – до 2 лет. Как правило, для привлечения средств на средне- и долгосрочный период выпускаются облигации;

- форме выплаты доходов – займы процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные, с купонным доходом. Краткосрочные заемные инструменты государства не имеют купонов. Они продаются со скидкой с номинала (дисконтом), а выкупаются по номиналу. Такие облигации могут называться облигациями с нулевым купоном или дисконтные; процентно-дисконтные, твердодоходные;

- форме стоимости – товарные и денежные займы. В современных условиях используются денежные займы, однако в истории Беларуси был переходный период от капитализма к социализму, когда применялись и товарные займы – хлебный, сахарный;

- оформлению – облигационные и безоблигационные займы;

- методам размещения – займы добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Каждому методу соответствует свой способ реализации. В СССР до 1958 г. широко использовались займы, размещаемые среди населения по подписке с рассрочкой платежа. Формально они являлись добровольными, но население подписывалось на них под давлением со стороны органов власти, что по сути делало их обязательными. Необходимость в принудительных займах возникает в случае войн, революций, других чрезвычайных обстоятельств. Однаиз форм принудительных займов – замораживание вкладов на счетах в банке.

Важное значение для успешного проведения государственно-кредитных операций имеет вопрос о курсе займа. Курсом займа называется цена облигации займа, выраженная в процентах к номиналу. Курсы могут быть трех типов: альпари (цена совпадает с номиналом), ажио (цена выше номинала) и дизажио (цена ниже номинала).

Правительство страны заключает договор об условиях выпуска займа с банком, группой банков, биржей, министерством финансов или другими финансовыми институтами.

Условия включают сумму займа, срок, условия погашения, уровень доходности, эмиссионный курс.

Эмиссионным называется курс займа в момент его выхода, при первичном размещении. Он, как правило, ниже номинала, что объясняется покрытием затрат по первичному размещению займа и привлечением кредиторов.

Сделки купли-продажи государственных облигаций на вторичном рынке осуществляются по реальному (биржевому) курсу, который зависит от уровня доходности займа и банковского процента. Облигации государственных займов погашаются за счет доходов бюджета, а процентные платежи по ним производятся за счет расходной части бюджета.

Формой внутреннего государственного кредита является выдача кредитов центральным банком правительству страны и местным органам власти (в Беларуси – Национальным банком). Мощным источником централизованных кредитных ресурсов для этой операции служат заемные средства населения и предпринимателей, находящиеся во вкладах в системе сберегательных банков. В большинстве стран сберегательные банки (кассы) имеют особый статус. Государство гарантирует сохранность вкладов в таких банках и, в свою очередь, использует остатки средств на счетах в своих целях. В Беларуси Сбербанк является коммерческим, т.е. может совершать различные банковские, в том числе ссудные, операции. Но в то же время признается его особый статус, обусловленный гарантиями государства на вклады граждан.

При такой форме внутреннего государственного кредита, как кредиты коммерческих банков и других юридических лиц возможны безоблигационные займы и оформление заимствования средств государством векселями правительства, заключением договоров с кредиторами.

В зависимости от принятых государством обязательств по соблюдению сроков погашения облигаций различают займы с правом досрочного погашения, без права досрочного погашения, рентные. Рентный заем предусматривает выплату дохода без обязательства погасить заем. Рента может быть вечной, срочной и пожизненной.

Лекция 42. Государственный долг, его содержание и виды

С функционированием государственного кредита связано понятие «государственный долг». Государственный долг – это сумма задолженности (включая проценты по ней) по обязательствам государства перед физическими и юридическими лицами-резидентами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. В государственный долг в нашей стране входят также обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Республикой Беларусь.

Долговые обязательства государства формируются за счет государственных займов и кредитов, полученных органами государственной власти страны, или других долговых обязательств, гарантированных правительством.

Государственный долг включает капитальный и текущий долги. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства на определенную дату, включая начисленные проценты. Текущий государственный долг составляют расходы по выплате причитающихся кредиторам доходов по всем долговым обязательствам государства и погашению обязательств по наступившим в отчетном периоде срокам оплаты.

В странах, валюта которых не является свободно конвертируемой, государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. По своему экономическому содержанию внутренний государственный долг отражает общую сумму долговых обязательств страны перед резидентами, а внешний – перед нерезидентами. Внешний долг представляет собой приток финансовых ресурсов в страну, а внутренний – только их перераспределение.

Государственно-кредитные экономические отношения регулируются законодательно-правовыми документами. В нашей стране это законы «О государственном внутреннем долге Республики Беларусь», «О внешнем государственном долге Республики Беларусь», о бюджете на очередной финансовый год; Положение о порядке привлечения, использования и погашения внешних государственных займов и другие нормативные документы.

Государственный внутренний долг составляют долговые обязательства Правительства Республики Беларусь перед юридическими и физическими лицами. Основными источниками его формирования являются долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредиты, выданные Национальным банком Республики Беларусь на финансирование дефицита республиканского бюджета. Гарантиями государства по возврату долга служат имущество и другие активы, находящиеся в республиканской собственности. Национальное собрание Республики Беларусь ежегодно утверждает лимит прироста внутреннего государственного долга в процентах к ВВП.

Займы административно-территориальных единиц, получаемые ими кредиты и выдаваемые гарантии к государственному долгу не относятся. Расходы по обслуживанию таких операций ложатся на областные и Минский го­родской бюджеты.

Внешний государственный долг нашей страны складывается из суммы основного долга Республики Беларусь и ее резидентов по внешним государственным займам по состоянию на определенный момент времени.

В соответствии с законодательством внешние государственные займы Беларуси могут привлекаться в виде: а) иностранных кредитов, предоставляемых республике; б) иностранных кредитов ее резидентам, выдаваемых под государственную гарантию; в) займов, получаемых от размещения на внешних финансовых рынках государственных ценных бумаг в качестве государственных долговых обязательств.

Расходы за счет финансовых ресурсов, дополнительно привлекаемых с помощью государственного кредита, увеличивают внутренний и внешний долг государства. Его абсолютная величина и динамика изменений характеризуют состояние экономики и результативность государственно-кредитных операций.

В развитых странах обычно не принято деление государственного долга на внутренний и внешний, но для Беларуси и России оно сохраняет актуальность. Внешний долг нужно возвращать в свободно конвертируемой валюте, что ложится дополнительной нагрузкой на экономику, так как основным источником получения конвертируемой валюты является экспорт. Другой путь привлечения иностранной валюты – получение новых внешних займов. Однако этот источник увеличивает государственный долг и соответственно проблему его возврата. К тому же не все иностранные кредиты направляются в валютоокупаемые проекты, а получение кредитов часто обусловлено требованиями, не всегда отвечающими национальным интересам страны-должника.

Размер государственного долга изменяется в результате ежегодных операций по получению новых займов (кредитов), изменения условий их предоставления, а также погашения ранее полученных средств, уплаты дохода (процентов) по долговым обязательствам.

Влияние государственного долга на экономику страны зависит от размеров долга. Обслуживание государственного долга предусматривает выплату процентов, выкуп или иное изъятие государственных долговых обязательств из обращения. В Беларуси оно осуществляется за счет средств республиканского бюджета или других активов, находящихся в собственности республики. Все операции осуществляют Министерство финансов и Национальный банк Республики Беларусь. В последние годы наблюдалось превышение платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга над суммами полученных иностранных кредитов, что говорит о небольшом притоке иностранного капитала в экономику страны.

Быстрый рост внешнего государственного долга может угрожать экономической безопасности страны. Так, если расходы по его обслуживанию превышают так называемую «красную черту» (25%-е соотношение платежей на погашение кредитов и валютных поступлений от экспорта), то при определенной величине государственного долга практически вся выручка от экспорта в свободно конвертируемой валюте направляется на погашение ранее полученных кредитов и процентов по ним, а оплата текущего импорта требует привлечения новых займов.

Быстрый рост внутреннего государственного долга требует изыскания дополнительных доходных источников. Чтобы не допускать негативного воздействия государственного долга на экономику, необходимо грамотно управлять государственным кредитом и контролировать формирование и погашение государственного долга.

Лекция 43. Управление государственным долгом

Серьезность проблем, связанных с осуществлением государственно-кредитных операций, требует внимания к управлению государственным долгом.

Управление внутренним государственным долгом предусматривает мероприятия по выпуску, размещению, обращению и обслуживанию государственных долговых обязательств, изменению условий ранее выпущенных займов. Для внешнего государственного долга это мероприятия по получению и возврату внешних кредитов.

В Республике Беларусь управление государственным долгом осуществляет по поручению Правительства Республики Беларусь Министерство финансов страны.

Успех управления зависит от соблюдения ряда следующих принципов:

- безусловное выполнение государством обязательств перед инвесторами и кредиторами, взятых на себя при заключении договоров заимствования средств;

- единство учета всех видов эмитированных обязательств;

- снижение рисков влияния колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных ценных бумаг;

- оптимальность структуры долговых обязательств государства по срокам их обращения и погашения;

- сохранение финансовой независимости путем поддержания оптимальной структуры долговых обязательств государства между заимодавцами – резидентами и нерезидентами;

- открытость (прозрачность) выпуска займов, доступность достоверной информации об экономическом положении страны для международных рейтинговых агентств, способствующая укреплению кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика.

В управлении государственным долгом любой страны важное значение имеет принцип безусловности. Однако по разным экономическим причинам он может нарушаться.

Наиболее часто старые займы покрываются путем выпуска новых займов, т.е. путем рефинансирования государственного долга. При этом используются такие методы, как новация, унификация. Изменение условий займов осуществляется с помощью методов конверсии и консолидации.

Новация – соглашение между заемщиком и кредиторами по замене обязательства по данному кредиту другим обязательством.

Унификация (обмен облигаций по регрессивному соотношению) – объединение ранее выпущенных займов, при котором несколько старых облигаций приравниваются к одной новой. Этот метод предпочтителен в условиях выхода из экономического кризиса, сопровождавшегося инфляцией, когда погашение раннее выпущенных облигаций и уплату процентов по ним производят в новых полноценных деньгах.

Конверсия – это изменение первоначальных условий займа (чаще доходности). Как правило, государство снижает доходность займов для кредиторов.

Консолидация – изменение сроков погашения займов, как правило, в сторону увеличения. Консолидация может совмещаться с конверсией.

Отсрочка погашения займа используется правительством в случаях, когда выпуск новых займов не приносит экономического эффекта, поскольку большая часть поступлений от новых займов должна направляться на погашение и выплату процентов по старым займам. При отсрочке не только отодвигаются сроки, но и прекращается выплата доходов. Этим отсрочка погашения отличается от консолидации займов, при которой владельцам облигаций продолжает выплачиваться доход.

Аннулирование государственного долга – отказ государства от обязательств по выпущенным займам. Это крайняя мера, чаще всего применяемая в странах, где произошла смена политической власти. Однако следует помнить, что внешние долги государства не списываются. Примером тому – долги царской России, которые через много лет пришлось оплачивать правительству новой России.

Рефинансирование активно используется в операциях по обслуживанию внешнего государственного долга при условии экономической и политической стабильности страны – заемщика средств. Поэтому важно обеспечить и в дальнейшем поддерживать высокую финансовую репутацию страны. В настоящее время репутация заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых странам специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.

Поскольку по достижении определенного соотношения платежей по обслуживанию государственного долга и ВВП иссякает возможность для дальнейшего экономического роста, то главной задачей государства в управлении долгом является ограничение последнего. В бюджетно-налоговой политике Республики Беларусь с этой целью предусматриваются мероприятия по увеличению налоговых поступлений, сокращению расходов бюджета на поддержку слабых предприятий, оптимизации распределения бюджетных средств между отраслями и статьями расходов.

В Беларуси платежи по погашению и обслуживанию внешнего государственного долга отвечают требованиям защищенности и первоочередности по отношению к другим статьям расходов при исполнении республиканского бюджета. Кредиты международных финансовых организаций предоставляются республике в основном на развитие экономических реформ и используются на поддержание курса валют, создание объектов социальной сферы. Под государственные гарантии выдаются кредиты на реализацию инвестиционных проектов. По условиям расчетов к ним приравниваются кредиты, которые предоставлялись Республике Беларусь, но были переуступлены внутренним заемщикам, и те должны самостоятельно рассчитываться по кредитам за счет собственных средств.

Кредиты иностранных государств направляются на закупку сельскохозяйственной техники, продовольственного и фуражного зерна, нефти и газа, реконструкцию предприятий химической, нефтеперерабатывающей, металлургической, легкой и пищевой промышленности.

Для оценки долгового бремени того или иного государства в международной практике используются различные методы. Например, Всемирный банк определяет уровень кредитоспособности страны через систему показателей, а именно отношение:

- приведенной стоимости платежей по внешнему долгу к ВВП;

- приведенной стоимости платежей по внешнему долгу к экспорту товаров и услуг;

- внешнего долга к ВВП;

- внешнего долга к экспорту товаров и услуг;

- годовых платежей по погашению и обслуживанию внеш­него долга к экспорту товаров и услуг.

Под приведенной стоимостью платежей по внешнему долгу понимается сумма всех платежей по погашению и обслуживанию иностранных кредитов, включая платежи по погашению основного долга и уплате процентов, с поправкой на коэффициент дисконтирования. Последний определяется с учетом альтернативных способов использования предоставляемых кредитов.

Если отношение приведенной стоимости платежей по внешнему долгу к ВВП составляет более 80%, экспорту товаров и услуг – 220% и более, то задолженность считается чрезмерной. Умеренной считается задолженность, если первый показатель находится в пределах 18-80%, а второй – 132-220%. По расчетам Всемирного банка, в Республике Беларусь значения указанных показателей намного ниже приведенных критериев, что позволяет признать ее страной с низкой задолженностью.

В Республике Беларусь при управлении государственным долгом также используются не требующие специальных расчетов показатели – отношение внешнего долга к ВВП (критический уровень 50%) и отношение годовых платежей по внешнему долгу к экспорту товаров и услуг (критический уровень 25%).

Однако данные широко распространенные показатели кредитоспособности не учитывают все особенности страны, поэтому следует принимать во внимание такой показатель, как чистые трансферты (разность между суммой привлеченных иностранных кредитов и платежами по их погашению). Так, в Республике Беларусь до 1998 г. чистые трансферты по внешнему государственному долгу имели положительное значение, но с 1998 г. наблюдалось отрицательное сальдо.

Учитывая «товарный» характер иностранных кредитов, Республика Беларусь для погашения государственного долга (внешнего и внутреннего) должна использовать внутренние источники средств. Это создает дополнительную нагрузку на бюджет страны и отрицательно сказывается на платежном балансе. В целях снижения финансового напряжения Правительство Республики Беларусь проводит работу по реструктуризации внешней и внутренней задолженности государства.