13.3. Исполнение бюджетов

Исполнение бюджета — стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями, а также учет исполнения бюджета.

В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. Основное различие между банковской и казначейской системами заключаются в том, что функции исполнения бюджета возложены на разные органы — либо на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, либо на специально созданные казначейские органы. При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими, и банковскими органами с разграничением функций между ними в законодательном порядке. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации устанавливается только казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Кассовое исполнение бюджета является частью исполнения бюджета и представляет собой совокупность процедур, обеспечивающих прием доходов, распределение и зачисление их на счета соответствующих бюджетов, хранение и выдачу бюджетных средств на осуществление расходов и ведение учета и отчетности.

С созданием Федерального казначейства часть функций по кассовому исполнению бюджета перешла от банков к казначейству, а часть осталась у Центрального банка РФ и уполномоченных банков. Казначейские органы выполняют функции по распределению регулирующих налогов между бюджетами разных уровней, списанию средств со счета бюджета по поручению бюджетополучателей, а также ведению учета доходов и расходов в разрезе их отдельных видов и составлению отчетности об исполнении бюджета. Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время существует смешанная система исполнения бюджета. За рамками операций по кассовому исполнению бюджета казначейские органы осуществляют прогнозирование поступлений доходов, санкционирование и финансирование расходов, обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга, предоставление бюджетных кредитов и ссуд и осуществление контроля за их возвратом. Исполнение бюджетов соответствующих уровней возложено на исполнительные органы власти и органы местного самоуправления. В исполнении бюджета принимают участие министерства, агентства, службы, коммерческие и некоммерческие (включая бюджетные учреждения) организации, которые связаны с бюджетом или по доходам, или по расходам, а также Центральный банк РФ и кредитные организации, выполняющие его функции.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ основано на принципах: единства кассы, когда все доходы, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета поступают на единый счет бюджета, с которого осуществляются все расходы; полного и своевременного поступления в бюджет доходов в разрезе отдельных источников; своевременного и полного финансирования расходов; целевого и эффективного использования бюджетных средств; осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство предусматривает процедуры исполнения бюджетов по доходам и расходам. Исполнение бюджета по доходам предусматривает процесс: распределения в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; зачисления доходов (собственных и регулирующих) на счета соответствующих бюджетов; возврата излишне уплаченных сумм доходов; учета доходов бюджета и составления отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов.

Санкционирование расходов представляет собой установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, предварительный контроль и учет по принятию бюджетными учреждениями обязательств с целью недопущения принятия ими обязательств, не обеспеченных назначениями, предусмотренными законом о бюджете, с учетом исполнения бюджета по доходам. Санкционирование расходов предполагает следующие основные этапы: составление и утверждение сводной бюджетной росписи; утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям; утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие бюджетных обязательств получателями бюджетных средств; подтверждение и выверка исполнения обязательств. Финансирование распорядителей и получателей бюджетных средств производится в строгом соответствии с назначениями, предусмотренными в годовой с поквартальным распределением сводной бюджетной росписи с учетом внесенных в нее в течение года изменений. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем соответствующего финансового органа (министром финансов РФ — по федеральному бюджету, министром финансов республики, входящей в состав РФ, — по республиканскому бюджету и т.д.) и направляется в казначейство. Право бюджетного учреждения на использование бюджетных средств возникает только после утверждения его сметы доходов и расходов, которая представляет документ, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в утвержденную сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в результате: введения режима сокращения расходов бюджета; исполнения бюджета по доходам сверх сумм, утвержденных в законе (решении) о соответствующем бюджете; перемещения ассигнований главным распорядителем бюджетных средств между получателями бюджетных средств. При внесении изменений в сводную бюджетную роспись вносятся соответствующие изменения и в бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств, а также в сметы доходов и расходов подведомственных учреждений.

Введение казначейской системы исполнения бюджета привело к появлению новых процедур его исполнения, отсутствующих при банковской системе исполнения бюджета, в частности установления для бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств, принятия и подтверждения бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств являются основой для финансирования расходов и представляют предельный объем прав бюджетополучателя на принятие денежных обязательств. Лимиты устанавливаются на основании показателей сводной бюджетной росписи с учетом прогноза поступлений доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Принятие денежных обязательств за счет средств бюджета предусматривает заключение бюджетополучателем договоров с организациями, выполняющими для него работы (услуги), в пределах лимитов бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств представляет собой проверку органом федерального казначейства соответствия представленных платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств и утвержденным сметам доходов и расходов.

Финансирование расходов представляет собой предоставление права бюджетополучателям на расходование средств на основе утвержденной росписи доходов и расходов с учетом реального обеспечения расходов денежными средствами на оплату принятых бюджетополучателями обязательств. Финансирование расходов включает в себя: разрешение на оформление платежного документа о перечислении бюджетных средств; непосредственное списание бюджетных средств с бюджетного счета в целях исполнения бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включаются также операции по учету исполнения бюджета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обобщения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все финансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения.

В Российской Федерации учет исполнения бюджетов всех уровней ведется по единой системе, регламентируемой нормативными документами Правительства РФ и Министерства финансов РФ.

Отчет об исполнении бюджета — документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.

Формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, порядок их составления и представления определяются Министерством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Органы, исполняющие бюджет, составляют также отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета.

Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позволяет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования расходов; установить факторы, обусловившие отклонения фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.