§ 3. Основное содержание института размещения

государственных и муниципальных заказов

Процесс размещения заказа включает в себя несколько взаимосвязанных процедур: выделение государством бюджетных средств получателю бюджетных средств - заказчику, расходование данных средств в соответствии с установленными процедурами, заключение гражданско-правового договора преимущественно в форме государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, исполнение этого контракта (договора).

Кроме того, в регламентации размещения заказов важное место отводится публичному контролю за размещением заказов и защите прав участников процедур размещения заказов в целях обеспечения целевого расходования бюджетных средств, обеспечения добросовестной конкуренции при размещении заказов и иных публичных интересов, определенных в законодательстве о размещении заказов.

Бюджетно-правовые аспекты размещения государственного и муниципального заказа регулируются в БК РФ, а также в региональном бюджетном законодательстве и подзаконных актах бюджетного права. В БК РФ и других актах бюджетного права институт размещения заказов регламентируется в бюджетно-правовом плане как один из механизмов расходования бюджетных средств, т.е. в процессе выделения получателям бюджетных средств или заказчикам бюджетных средств для последующего расходования в рамках размещения заказа у внешних исполнителей - предпринимателей - посредством проведения процедур, установленных в законодательстве о размещении заказов.

Основная регламентация таких процедур, а также вопросы контроля за размещением государственных и муниципальных заказов и некоторые другие вопросы в данной области определены в Законе о размещении заказов - основном законодательном акте в сфере размещения заказов.

Основные частноправовые вопросы заключения гражданских договоров на размещение публичных заказов определены в ГК РФ и соответствующих данному Кодексу нормах законодательства о размещении заказов. Помимо базовых положений гражданского права и законодательства этому вопросу специально посвящены § 4 "Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд" гл. 30 "Купля-продажа", а также § 5 "Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд" гл. 37 "Подряд" ГК РФ.

Рассмотрим подробнее эти стадии процедур размещения заказов. Начнем с бюджетно-правовых аспектов размещения заказа. Нормы бюджетного права регулируют отношения в сфере госзаказа непосредственно (прямо) или косвенным образом. Поэтому для определения порядка регулирования размещения заказов в соответствии с положениями БК РФ необходимо руководствоваться не только нормами, которые прямо регулируют вопросы размещения заказов, но и нормами, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств, а также иные общие положения БК РФ, применимые к институту размещения госзаказа как одной из форм государственных расходов.

Прежде всего данные нормы содержатся в гл. 10 "Общие положения о расходах бюджетов" разд. III "Расходы бюджетов" части II "Бюджетная система Российской Федерации" БК РФ <1>, поскольку институт размещения заказов непосредственно связан с расходованием бюджетных средств для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Ряд статей гл. 10 непосредственно регулирует институт госзакупок.

--------------------------------

<1> См. также: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

Некоторые другие статьи, регулируя общие вопросы расходования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, также имеют большое значение для понимания регулирования данного института в контексте всей системы регулирования расходования бюджетных средств. К таким общим положениям относятся, в частности, нормы ст. 65 БК РФ, определяющие общий порядок формирования расходов бюджетов. В статьях 69, 69.1, 69.2, 70, 72, 73 и др. содержатся правила, регулирующие институт госзакупок.

Так, согласно ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением отдельных случаев, указанных в данной статье <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 3 ст. 72 БК РФ указывает следующие особые случаи: "...если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации".

Важное место в регламентации госзакупок занимает определение в этом процессе правового статуса бюджетного учреждения, а также получателя бюджетных средств. Напомним, что, согласно ст. 4 Закона о размещении заказов, наряду с органами власти и внебюджетными фондами бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств входят в состав понятия государственных и муниципальных заказчиков. В связи с этим важно обратить внимание на то, как БК РФ определяет понятия бюджетного учреждения и получателя бюджетных средств, чтобы выявить лиц, на которых распространяется Закон о размещении заказов, а также лиц, на которых данный Закон не распространяется.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

При этом важно обратить внимание, что, согласно п. 6 ст. 161 БК РФ, определяющему особенности правового положения бюджетных учреждений, положения, установленные БК РФ применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами.

В таком широком толковании состав лиц, на которых распространяются нормы, предусмотренные в отношении бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, практически совпадает. Исключением является орган местной администрации. Такой орган является единственным лицом - получателем бюджетных средств, в отношении которого, согласно п. 6 ст. 161, не применяются положения БК РФ, распространяющиеся на бюджетные учреждения. Кроме того, нормы, касающиеся такой группы получателей бюджетных средств, как бюджетные учреждения, касаются только бюджетных учреждений, находящихся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющих право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Следовательно, в тех случаях, когда нормы БК РФ о публичных закупках регулируют отношения с участием бюджетных учреждений, они распространяются на все бюджетные учреждения, а также на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. А когда нормы БК РФ распространяются на получателей бюджетных средств, они распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, на бюджетные учреждения, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, а также на органы местной администрации. Напомним, что указанные выше лица - бюджетные учреждения и получатели бюджетных средств - объединяются в Законе о размещении заказов (ст. 4) в единую категорию - государственные и муниципальные заказчики.

Основы бюджетно-правового статуса государственных и муниципальных заказчиков в сфере публичных закупок регламентированы также в ряде других статей БК РФ, среди которых хотелось бы обратить внимание прежде всего на ст. ст. 70, 161, 166.1 и 219, непосредственно касающиеся и регламентирующие бюджетно-правовые вопросы размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, в данных статьях устанавливается механизм бюджетно-правового регулирования размещения заказов.

Основы бюджетно-правового механизма размещения заказов. Статья 219 БК РФ указывает, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Статья 70 БК РФ определяет общие вопросы обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений и указывает при этом, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает наряду с другими расходами, в частности, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статья 161 БК РФ устанавливает, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, порядок ведения которой определяется также БК РФ. При этом заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается, в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом. Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств является одним из элементов исполнения бюджета по расходам наряду с принятием бюджетных обязательств, подтверждением денежных обязательств и подтверждением исполнения денежных обязательств.

Таким образом, устанавливаются меры текущего финансового контроля за расходованием бюджетных средств, выражающиеся в такой мере принуждения со стороны органов, санкционирующих оплату денежных обязательств бюджетных учреждений - заказчиков, как приостановление санкционирования.

Согласно ст. 166.1 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе, относится к полномочиям Федерального казначейства. Санкционирование оплаты денежных средств региональных бюджетов производится соответствующими финансовыми органами субъектов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 26 "Бюджетные полномочия финансового органа города Москвы" Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" // Тверская, 13. 2008. 2 окт.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает и меры ответственности за нарушение порядка расходования бюджетных средств бюджетным учреждением. В случае нарушения последним требований ст. 161 БК РФ при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров такое нарушение является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Также далее определяются параметры взаимоотношений заказчика - бюджетного учреждения с контрагентом - исполнителем государственного или муниципального заказа в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

В этом случае бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. При этом исполнитель заказа - сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора - вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Как уже указывалось, принятие денежных обязательств бюджетным учреждением и получателем бюджетных средств осуществляется в рамках предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, или бюджетных ассигнований.

Такое понятие бюджетного ассигнования дается в ст. 6 БК РФ. Институт бюджетных ассигнований является важным элементом в бюджетно-правовом регулировании института регулирования государственных расходов и, соответственно, института госзаказа.

Институт бюджетных ассигнований регламентирован и в других статьях БК РФ, в частности в ст. ст. 69 и 69.1. Перечисляя различные виды бюджетных ассигнований, ст. 69 БК РФ устанавливает, что к бюджетным ассигнованиям относятся, в частности, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статья 69.1 БК РФ определяет конкретные виды бюджетных ассигнований, в том числе указывает такой вид, как ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:

- оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

- осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

- разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

- закупки товаров в государственный материальный резерв.

Таким образом, расходование денежных средств на размещение заказов осуществляется посредством и в пределах бюджетных ассигнований.

Следует обратить внимание на то, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг может осуществляться в том числе для целей оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам. Важным элементом бюджетно-правового регулирования расходования средств на выполнение данных услуг является подготовка государственного (муниципального) задания на выполнение данных услуг.

Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, включающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Вопросы использования, содержания и формирования государственного (муниципального) задания регламентированы в ст. 69.2 БК РФ.

Статья 73 БК РФ регламентирует еще один элемент системы размещения заказов - институт реестра закупок, осуществленных без заключения государственного или муниципального контракта (в отдельных случаях, определенных ст. 55 Закона о размещении заказов, допускается размещение заказов без заключения государственного или муниципального контракта, но в рамках иных гражданско-правовых договоров).

Забегая вперед, следует отметить, что ст. 18 Закона о размещении заказов предусмотрено также ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Ведение таких реестров, предусмотренных БК РФ и Законом о размещении заказов, способствует повышению прозрачности государственных и муниципальных расходов.

В завершение обзора основных бюджетно-правовых элементов регулирования размещения публичных заказов следует отметить, что данные вопросы определяются и в ряде других положений БК РФ, а также иных федеральных и региональных актах бюджетного права. Это такие законодательные акты, как законы субъектов Российской Федерации о региональных бюджетах и акты подзаконного характера, как, в частности, акты Минфина России, посвященные регламентации отдельных вопросов выделения и расходования бюджетных средств посредством размещения публичных заказов.

Расходование выделенных государственным и муниципальным заказчикам бюджетных ассигнований в рамках установленных лимитов для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется исключительно посредством специально установленных способов и процедур.

Такие способы и процедуры установлены законодательством о размещении заказов, прежде всего Законом о размещении заказов. Рассмотрим основные положения данного Закона, определяющие способы размещения заказов и иные вопросы порядка размещения публичных заказов.