§ 2. История формирования отечественной системы
размещения государственных и муниципальных заказов
Размещение публичных заказов среди частных предпринимателей - в настоящее время государственных или муниципальных заказов - явление не новое как для России, так и для зарубежных государств и имеет свою историю. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, "естественное развитие социальных и экономических отношений привело к возникновению различных форм контактов между государством и частным предпринимательством. Эти контакты складывались стихийно, но по мере накопления некоторого опыта возникла необходимость их законодательного регулирования.
В России привлечение частных капиталов и предприимчивых людей к обеспечению государственных нужд на определенных условиях происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий - предтеч конкурсных или публичных торгов относятся к XVII веку" <1>. Так, "7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича, отца Петра Великого, был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом Указе за определенный объем груза (который определялся кулями, возами и пр.) назначалась различная цена - 40 копеек, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия. Другие отрывочные сведения XVII века по сути не сильно отличаются от приведенного выше" <2>.
--------------------------------
<1> Гончаров Е.Ю. История торгов в России XVII - XVIII вв. // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39 - 44.
<2> Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 45 - 46.
Со времен Петра I нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов стало особенно активно развиваться вплоть до советской поры. В советское время поначалу институт государственного заказа по инерции действовал какое-то время, хотя и носил уже отпечаток советской экономической и политической идеологии.
В дальнейшем, особенно после окончания периода нэпа, в силу того что экономическая жизнь подверглась беспощадной государственной монополизации, национализации и огосударствлению, серьезно говорить о развитом правовом регулировании размещения государственного заказа, об участии частных поставщиков в данных процедурах, конкуренции между участниками заказа в целом не приходилось.
Только приблизительно через 60 лет начинается постепенное реанимирование института государственного заказа в системе регулирования экономических и бюджетных отношений, когда "в конце 1980-х гг. решено было осуществить перестройку материально-технического обеспечения и в этих целях обеспечить переход от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой торговле" <1>. Важнейшее место в новой системе хозяйствования и экономической перестройке должен был занять институт государственного заказа <2>.
--------------------------------
<1> Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте международного опыта // http:// ecsocman.edu.ru/ db/ msg/ 293244.html.
<2> См.: Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 33 - 44; Государственный заказ в дореволюционной России; История торгов в России // http:// torgi.nvn.ru/ history/; Иванов А.Н. Конкурсные торги: история вопроса. Строительный комплекс // Тендеры.ру: http:// procurement.emanagement.ru/ state-rost.htm; и др.
Однако в развитии эффективной системы размещения заказов не все складывалось благополучно. Исследователи отмечали, что не все принимаемые впоследствии законодательные акты носили прогрессивный характер. Как отмечали специалисты Федеральной антимонопольной службы - одного из соразработчиков действующего Закона о размещении заказов, - "прежнее законодательство создавало просторные условия для коррупции и присвоения бюджетных средств частными лицами посредством злоупотреблений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов".
Среди наиболее распространенных злоупотреблений условно выделялись такие три группы, как:
1) низкая степень информированности участников рынка, отсутствие единого информационного ресурса;
2) отсечение заказчиком от процедур размещения заказов "не своих" компаний посредством квалификационного отбора участников, выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зачастую описывающих "свою" компанию <1>;
--------------------------------
<1> См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Указ. соч.
3) практически произвольное определение победителя.
Наличие этих и других проблем не способствовало оздоровлению финансовой деятельности государства, обеспечению интересов бюджета, государственных задач, конкуренции и правомерных частных хозяйственных интересов в области размещения государственных и муниципальных заказов.
Определенным образом недостатки законодательства о размещении заказов удалось компенсировать установлением антимонопольных требований к торгам, направленных на защиту интересов добросовестных предпринимателей - участников процедур размещения заказов в антимонопольном законодательстве, сначала в Федеральном законе от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <1>, а впоследствии в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3969.
<2> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I) Ст. 3434.
Однако для кардинального решения проблем коррупции, неэффективности расходования бюджетных средств, ограничения конкуренции при размещении заказов этого инструментария антимонопольного законодательства было недостаточно. Стала очевидной необходимость реформирования непосредственно правового регулирования размещения публичного заказа. Основой реформы регулирования госзакупок стало принятие нового Закона о размещении заказов, который изменил систему размещения заказов <1>.
--------------------------------
<1> Среди прочих преимуществ механизмы нового Закона способствовали существенной экономии расходования бюджетных средств, а также косвенному экономическому эффекту от развития конкуренции. При разработке и принятии Закона предполагалась экономия на уровне 5 млрд. долл. США в год. В качестве ориентира использовались данные зарубежного опыта реформирования законодательства о публичных закупках, полученные от Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): "В Италии выполнение европейского норматива о проведении публичных торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению цены на 30%. По оценкам Бразилии, эта страна экономит 20% после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством обратного аукциона. В Финляндии проведение торгов на приобретение услуг общественного транспорта снизило удельные затраты на 27%. В Гетеборге (Швеция) после введения конкурентных торгов в области общественного транспорта государственные субсидии упали на 30%. Колумбийское министерство обороны сообщает об экономии при приобретении товаров военного назначения в размере 47% за счет повышения прозрачности при осуществлении процедур проведения закупок". При этом, оценивая возможную экономию в России, необходимо учитывать, что в индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а Колумбия - 56-е место! Также необходимо отметить, что в соответствии с аналитическим докладом аудиторско-консалтинговой компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур государственных закупок не превышала 1%. См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Указ. соч. По данным ФАС России, после принятия Закона о размещении заказов в 2006 г. экономия бюджетных средств составила 106 млрд. руб., 2007 г. - 168 млрд. руб., в первом полугодии 2008 г. - 117 млрд. руб. См.: Экономия бюджетных средств на госзаказе за первое полугодие 2008 г. выросла на 11% и составила 117 млрд. руб. // Сайт Федеральной антимонопольной службы: http:// www.fas.gov.ru/ ffles/ 20975/ l_evraev.doc.
В целях ликвидации или уменьшения указанных проблем Закон о размещении заказов ввел, в частности, жесткие процедуры размещения заказов, направленные на минимизацию коррупции в данной сфере, ввел ускоренную процедуру квазисудебного обжалования в контролирующем административном органе власти действий заказчика и других органов, заинтересованных в размещении заказов, для улучшения прозрачности проведения процедур размещения заказов была установлена обязательность размещения информации о размещении заказов в сети Интернет.
Таким образом, в стране создано единое информационное пространство. Для минимизации злоупотреблений в отношении участников при квалификационном отборе был установлен закрытый перечень требований к участникам размещения заказа. Предусмотрена возможность выставления заказчиком требования реальной экономической гарантии обеспечения обязательств (банковская гарантия, страхование ответственности, залог денежных средств).
В целях минимизации злоупотреблений, связанных с возможностью во многих случаях произвольного определения победителя, в качестве одной из важных форм размещения заказов были введены аукционы, а также установлено, что при проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в Законе, и значение каждого из критериев.
Еще одним ключевым положением реформы государственного заказа и нового Закона стало то, что теперь в единую систему и единое правовое поле регулирования были включены наряду с государственными заказчиками и муниципальные органы власти.
- Государственное образовательное учреждение
- 2. Официальные издания
- 3. Государственные органы
- 4. Прочие сокращения
- § 2. Понятие финансов
- § 3. Финансовая деятельность государства:
- § 4. Финансово-правовые акты
- § 5. Государственные органы,
- § 6. Финансовая система Российской Федерации
- Глава II. Предмет и система финансового права
- § 1. Финансовое право как отрасль права
- § 2. Предмет финансового права
- § 3. Метод финансового права
- § 4. Система финансового права
- § 5. Принципы финансового права
- Глава III. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения
- § 1. Нормы финансового права
- § 2. Финансовые правоотношения
- § 3. Субъекты финансового права
- § 4. Источники финансового права
- Глава IV. Наука финансового права
- § 1. Предмет науки финансового права
- § 2. Методология науки финансового права
- § 3. Система науки финансового права
- § 4. Отраслевая библиография
- § 5. Наука финансового права в прошлом и настоящем
- Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в российской федерации
- § 1. Понятие финансового контроля, его принципы
- § 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие
- § 3. Государственный и муниципальный контроль
- § 4. Правовые основы аудита
- § 5. Формы финансового контроля.
- § 6. Финансовый мониторинг
- Особенная часть
- Раздел II. Бюджетное право
- Глава VI. Бюджет и бюджетное право
- § 1. Понятие государственного бюджета.
- § 2. Понятие бюджетного права:
- § 3. Источники бюджетного права
- § 4. Бюджетные права (полномочия)
- Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система российской федерации: понятие, принципы
- § 1. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы рф
- § 2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации
- § 3. Правовое закрепление доходов бюджета
- § 4. Правовое закрепление расходов бюджетов
- § 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты
- Глава VIII. Бюджетный процесс
- § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
- § 2. Стадия составления проекта бюджета
- § 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- § 4. Стадия исполнения бюджета
- § 5. Стадия составления и утверждения отчета
- § 6. Финансовый контроль и мониторинг в бюджетном процессе
- Глава IX. Правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов
- § 1. Общая характеристика института размещения
- § 2. История формирования отечественной системы
- § 3. Основное содержание института размещения
- § 4. Способы размещения государственных
- § 5. Основные положения о контроле в сфере
- § 6. Отдельные механизмы размещения заказов
- Раздел III. Правовой режим государственных внебюджетных фондов
- Глава X. Государственные внебюджетные фонды
- § 1. Понятие внебюджетного фонда
- § 2. Система государственных внебюджетных фондов
- § 3. Порядок и источники формирования
- Глава XI. Правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов
- § 1. Пенсионный фонд Российской Федерации
- § 2. Федеральный и территориальные фонды
- § 3. Фонд социального страхования Российской Федерации
- Раздел IV. Правовое регулирование
- § 2. Система государственных и муниципальных доходов.
- § 3. Неналоговые доходы государства
- Глава XIII. Основы налогового права
- § 1. Понятие налогов и сборов. Функции налогов
- § 2. Понятие и предмет налогового права.
- § 3. Налоговые правоотношения.
- § 4. Порядок исполнения налоговой обязанности.
- § 5. Виды налогов. Основные элементы налогообложения
- § 6. Налоговый контроль
- § 7. Налоговая ответственность: общие положения.
- Глава XIV. Федеральные налоги и сборы
- § 1. Налог на добавленную стоимость
- § 2. Акцизы
- § 3. Налог на доходы физических лиц
- § 4. Налог на прибыль организаций
- § 5. Налог на добычу полезных ископаемых
- § 6. Водный налог
- § 7. Сборы за пользование объектами животного мира
- § 8. Государственная пошлина
- Глава XV. Региональные налоги
- § 1. Налог на имущество организаций
- § 2. Налог на игорный бизнес
- § 3. Транспортный налог
- Глава XVI. Местные налоги
- § 1. Земельный налог
- § 2. Налог на имущество физических лиц
- Глава XVII. Специальные налоговые режимы
- § 1. Единый сельскохозяйственный налог
- § 2. Упрощенная система налогообложения
- § 3. Система налогообложения в виде единого налога
- § 4. Система налогообложения
- Глава XVIII. Государственный долг и кредит
- § 1. Понятие и виды государственного (муниципального) долга
- § 2. Формы государственного (муниципального) долга
- § 3. Классификация государственных (муниципальных) долгов
- § 4. Государственные гарантии
- § 5. Управление государственным (муниципальным) долгом
- § 6. Органы управления государственным долгом
- § 7. Государственный кредит
- Глава XIX. Правовое регулирование страхового дела
- § 1. Понятие страхового рынка.
- § 2. Понятие страхового правоотношения.
- § 3. Государственное регулирование страховой деятельности
- § 4. Финансово-правовое регулирование
- Раздел V. Правовое регулирование государственных расходов
- Глава XX. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов
- § 1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов
- § 2. Расходные обязательства
- § 3. Формы бюджетных расходов
- § 4. Понятие, виды и принципы бюджетного финансирования
- § 5. Сметно-бюджетное финансирование
- § 6. Понятие и виды бюджетного кредитования
- Раздел VI. Правовые основы денежно-кредитной системы. Основы валютного законодательства
- Глава XXI. Правовые основы денежного обращения и расчетов
- § 1. Денежная система Российской Федерации
- § 2. Правовое регулирование денежного обращения
- § 3. Правила ведения кассовых операций
- § 4. Понятие расчетов и расчетных отношений
- § 5. Формы безналичных расчетов
- Глава XXII. Правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации
- § 1. Банковская система Российской Федерации
- Банковская система Российской Федерации
- § 2. Правовое положение Центрального банка
- § 3. Банковское регулирование и надзор
- Глава XXIII. Правовое регулирование валютных операций
- § 1. Валютные правоотношения:
- § 2. Валютные операции
- § 3. Правовой статус
- Глава XXIV. Правовое регулирование инвестиционной деятельности
- § 1. Понятия инвестиций и инвестиционной деятельности
- § 2. Инвестиционная деятельность
- § 3. Принципы инвестиционного права
- § 4. Инвестиционные правоотношения
- Глава XXV. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг
- § 1. Понятия финансового рынка, рынка ценных бумаг
- § 2. Понятие и виды ценных бумаг, эмиссионные ценные бумаги
- § 3. Субъектный состав участников рынка ценных бумаг
- Глава XXVI. Финансы коммерческих и некоммерческих организаций
- § 1. Общая характеристика
- § 2. Правовой режим доходов и расходов организации
- § 3. Правовой режим оборотных средств