§ 1. Понятие государственного бюджета.

Роль государственного бюджета в осуществлении

социально-экономических задач государства

"Бюджет" - слово английского происхождения, которое означает "мешок". Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI - XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии королю. Данная процедура называлась "открытие бюджета".

С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства. Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М., 2000. С. 171.

Государственный бюджет существует практически с момента возникновения института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том, что бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определенный период времени (большей частью на один год) и обязательный для правительства.

В свое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек говорил, что "под бюджетом понимается хозяйственный план какого-либо сообщества на определенный период времени, финансовый или бюджетный период" <1>.

--------------------------------

<1> Еллинек Г. Бюджетное право / Пер. с нем. Ростов н/Д., 1905.

В современной теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, складывающихся в связи с образованием, распределением и последующим использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как централизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покрытия государственных расходов. В отличие от целевого характера государственных внебюджетных фондов бюджет является универсальным денежным фондом, который аккумулирует налоговые и неналоговые доходы и из которого в соответствии с бюджетной классификацией финансируются определенные расходы государства.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой акт. Бюджет представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации содержится характеристика бюджета с позиции права собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну Российской Федерации или ее субъекта.

В действующей редакции БК РФ (ст. 6) "бюджет" определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного бюджета - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Государственный бюджет - центральное звено финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между различными сферами общественной жизни. В государственных и муниципальных финансах бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой категорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства проявляется прежде всего в тех функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая категория выполняет следующие функции:

1) распределительную;

2) контрольную;

3) стабилизирующую;

4) стимулирующую;

5) социальную.

Распределительная функция бюджета осуществляется посредством аккумулирования доходов и их последующего использования в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый год. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения стоимости валового внутреннего продукта и национального дохода между различными сферами, регионами, социальными группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процессе формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансового контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность предпринять регулирующие меры.

Особенно выделим стабилизирующую функцию, присущую в большей степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным финансовым инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в российской практике бюджетного процесса. Из федерального бюджета выделяются средства, которые представляют собой финансовую помощь региональным бюджетам, которые испытывают дефицит, а не материальные стимулы к развитию.

Происходит своего рода "латание бюджетных дыр", в результате финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды и не происходит наращивания собственной доходной базы регионов, укрепления их налоговой базы, что в среднесрочной перспективе приведет к увеличению налоговых поступлений и пополнению федерального бюджета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также выполняет ряд функций:

- создание правовой базы для финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- закрепление юридических прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической формации главная функция бюджета - удовлетворять потребности государственных и общественных институтов в денежных средствах. Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы.

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства в экономике. Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инструментом стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации определяется тем, что они выступают центральными звеньями финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации (как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муниципальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> БК РФ был дополнен тремя статьями, регламентирующими понятия "федеральный бюджет", "бюджеты субъектов Российской Федерации" и "местные бюджеты". Данная поправка была внесена в целях усиления самостоятельности региональных и местных бюджетов, выделения гарантийной, стабилизирующей роли федерального бюджета.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и что использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюджет, пишут: "Роль федерального бюджета заключается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития" <1>.

--------------------------------

<1> Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. С. 102.

Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует также отдельно выделить пятую функцию бюджета - социальную.

Согласно ст. 14 "Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда" БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, средства которых предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15 БК РФ регламентирует понятие "местный бюджет", применяя ту же конструкцию.

Главное назначение бюджета - удовлетворять потребности государства и его граждан в финансовых ресурсах, их своевременном получении и перечислении. Бюджет посредством налоговой политики и политики осуществления государственных расходных обязательств является инструментом стимулирования роста и регулирования структуры экономии в соответствии со стратегическими долгосрочными национальными приоритетами.