Учебник финансовое право

§ 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты

Эффективное бюджетное регулирование является важнейшим инструментом стимулирования регионов к наращиванию собственной доходной базы в целях преодоления дотационности. Для уяснения сущности бюджетного регулирования целесообразно обратиться к некоторым научным исследованиям. Различают широкое и узкое понимание категории "бюджетное регулирование".

Ю.А. Крохина пишет: "Сторонники широкого понимания бюджетного регулирования <1> трактуют его как перераспределение бюджетных средств государства в пользу его менее благополучных образований, а также в целях временного выравнивания доходов и расходов в бюджетах его образований, то есть бюджетное регулирование, по их мнению, охватывает собой структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев, порядок сбалансированности каждого из бюджетов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Шеховьев Г.К. Бюджет социалистического государства. М., 1983. С. 39.

<2> См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995.

Аналогичный смысл в бюджетное регулирование вкладывается и многими зарубежными авторами <1>. Сторонники узкого понимания бюджетного регулирования <2> относят к объекту правоотношений данной сферы только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США / Сост. Ю.И. Любимцев, Ш.Б. Мадд. Вашингтон, 1996.

<2> См.: Химичева Н.И. Бюджетные права областных (краевых) советов. М., 1996. С. 46 - 48.

<3> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 262.

Бюджетное регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Напомним что ст. 58 БК РФ предусматривает передачу собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней: собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Эффективное бюджетное регулирование предполагает наличие следующих компонентов:

- твердая законодательная база;

- налаженный процесс бюджетного планирования и методики оказания финансовой помощи;

- прозрачность бюджетных отношений и соблюдение принципа равенства субъектов Российской Федерации;

- комплекс мероприятий по организации своевременного исполнения бюджетов, ориентированных на оценку эффективности расходов и стимулирование регионов к наращиванию собственной доходной базы.

Таким образом, бюджетное регулирование в современных условиях представляет собой совокупность правовых и экономических методов, применяемых органами власти и управления в бюджетном процессе в целях стимулирования нижестоящих бюджетов к наращиванию собственной доходной базы, увеличению налогового потенциала и преодолению дотационности.

Иными словами, в качестве основной задачи бюджетного регулирования можно выделить рост собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, уменьшение потребностей в оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Следует выделить два основных метода бюджетного регулирования.

1. Первый метод бюджетного регулирования применяется через систему межбюджетных трансфертов, под которыми ст. 6 БК РФ понимает средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

1) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

2) субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

3) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

4) иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

5) межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В п. 3 ст. 130 БК РФ сделана оговорка, что субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

1) подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

2) проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и др.

В соответствии с БК РФ и Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, состоят преимущественно из дотаций, субсидий и субвенций.

Следует отметить, что в 2008 г. наименьшую долю среди видов межбюджетных трансфертов составили иные межбюджетные трансферты (7,5%), субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (17,7%), межбюджетные субсидии (34,2%) и дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (40,5%).

Рассмотрим более подробно каждый из видов межбюджетных трансфертов.

Под термином "дотация" понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной, безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ).

Традиционно термин "дотация" применяется для характеристики регионов, которые в большей степени получают финансовую помощь из федерального бюджета, нежели рассчитывают в бюджетном процессе и при планировании расходов на собственные налоговые и неналоговые поступления.

Для определения дотационности того или иного территориального образования, как правило, используются показатели, характеризующие уровень его экономического развития и отражающие необходимость предоставления финансовой помощи, а именно:

- оценка налогового и неналогового потенциала субъекта Российской Федерации;

- значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации;

- показатели исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (дефицит, профицит, сбалансированность бюджета);

- объем добавленной стоимости в расчете на душу населения;

- объем налоговых доходов на одного жителя по отношению к среднему показателю по субъектам Российской Федерации и др.

Формально "статус" субъекта Российской Федерации определяется перечнем субъектов Российской Федерации, для которых законом о федеральном бюджете предусмотрено выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Объем указанного фонда на 2008 г. составлял более 1/3 общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, или 2/5 всей финансовой помощи (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий федеральных органов власти).

Следует отметить, что в международной практике дотации используются именно как выравнивающие нецелевые трансферты нижестоящим бюджетам на исполнение собственных полномочий.

Статья 131 БК РФ устанавливает, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

Можно отметить, что в соответствии с действующими методологиями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации распределяются по двум принципам:

1) первая часть дотаций распределяется среди субъектов Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает 65% среднероссийского уровня;

2) вторая часть дотаций распределяется уже среди большего количества регионов, право на получение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для которых ограничивается средним уровнем расчетной бюджетной обеспеченности.

В результате для решения одной и той же задачи выравнивания применяются различные методы, что приводит к некоторому снижению результативности использования дотаций.

Другим видом межбюджетных трансфертов, который необходимо выделить, являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

Субсидии обладают такими характеристиками, как:

- целевой характер расходования;

- наличие условий для получения средств;

- обязательства получателей субсидий по обеспечению софинансирования соответствующих расходов.

Так, целевой характер расходования субсидий обеспечивает возможность реализации приоритетных для федерального уровня мероприятий, отвечающих задачам стимулирования в соответствующей сфере и на конкретной территории.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации ст. 132 БК РФ понимает межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Следующей характеристикой субсидий являются условия их получения:

- представление отчета о выполнении программы или ее этапа и отчета об исполнении плана использования средств, выделяемых на реализацию программы;

- выполнение программы или ее этапа, выполнение плана использования субсидий или его этапа;

- отсутствие критериев дисквалификации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов".

Все это также позволяет рассматривать данный межбюджетный трансферт как стимулирующий механизм бюджетного федерализма.

Участие региональных органов власти в финансировании за счет собственных средств расходов, определенных на федеральном уровне, также способствует рациональному использованию данных средств и более ответственному подходу при выполнении финансируемых таким образом мероприятий.

Однако для субсидий характерны их различные администраторы, что в определенной степени снижает их стимулирующий эффект. Так, к примеру, если вопрос об администрировании дотаций сосредоточен в рамках одного субъекта бюджетного планирования - Минфина России, то в отношении субсидий ситуация совершенно иная: указанные суммы дополнительно распределены по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ).

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

При этом субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.

Их размер для конкретного субъекта Российской Федерации не зависит от уровня бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (объема доходов) и не включается в состав собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Кроме того, в соответствии с Приказом Минфина России от 30 декабря 2009 г. N 150н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <1> в составе раздела "Межбюджетные трансферты" была предусмотрена дополнительная, не отнесенная ни к одной из категорий часть межбюджетных трансфертов - "Иные межбюджетные трансферты".

--------------------------------

<1> ФГ. 2010. 11 февр.

2. Второй метод бюджетного регулирования заключается в правовом закреплении доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов на постоянной основе за тем или иным уровнем власти. Данный вопрос уже рассматривался в предыдущих параграфах.

В соответствии со ст. 40 БК РФ доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами, в соответствии с нормативами, установленными БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с порядком, устанавливаемым Минфином России, органы Федерального казначейства осуществляют учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, указанный в абз. 1 п. 1 ст. 40 БК РФ, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению).

Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения ЦБ РФ выписки со своих счетов должны осуществить перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов. При этом денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

Статьи 50, 51 БК РФ делят доходы федерального бюджета на два вида - налоговые и неналоговые, закрепляя при этом на постоянной основе нормативы отчислений от конкретных видов налогов и сборов.

Целевые бюджетные фонды. В последние годы в России при формировании доходов и расходов федерального, региональных и местных бюджетов наряду с распределением средств по статьям стала активно применяться такая форма, как бюджетные фонды. Понятие "фонд" в качестве правовой категории присутствует в гражданском, бюджетном, налоговом и других отраслях законодательства.

В рамках гражданского законодательства фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.

В бюджетном и налоговом законодательстве помимо организаций (например, Пенсионный фонд РФ) под фондом понимается фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей.

Целевые бюджетные фонды имеют свои особенности.

Во-первых, они имеют целевые источники и целевое расходование средств. Например, БК РФ установлено, что размер резервного фонда Правительства РФ не может превышать 3% утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете общего объема расходов. Средства резервного фонда Правительства РФ направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, бюджетные фонды действуют только в течение одного финансового года, что отличает их от внебюджетных фондов, которые могут быть как постоянно действующими, так и временными. Это связано с тем, что действие бюджета ограничено во времени: одним финансовым годом или трехлетним плановым периодом.

В-третьих, правовой режим бюджетных фондов определяется не только законами, но и подзаконными нормативными актами. В их числе БК РФ, Федеральный закон о бюджете на очередной финансовый год, законы субъектов Российской Федерации <1>, положения, утверждаемые Правительством РФ <2> и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации <3>, положения, утверждаемые органами местного самоуправления <4>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Санкт-Петербурга от 26 июня 1998 г. N 166-22 "О внесении изменений и дополнений в Законы Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год", "О территориальном дорожном фонде Санкт-Петербурга" и "Об Экологическом фонде Санкт-Петербурга" // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 1998. 7 июля.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 838 "Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3450; Постановление Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 750 "О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4822.

<3> См.: Постановление Правительства Москвы от 13 августа 2002 г. N 627-ПП "Об утверждении Положения о Целевом бюджетном фонде квотирования рабочих мест в городе Москве" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 37.

<4> См.: Постановление Главы города Тулы от 6 апреля 2004 г. N 585 "Об образовании целевого бюджетного Экологического фонда города Тулы" // Тула. 2004. 21 апр.

В-четвертых, состав целевых бюджетных фондов в бюджете непостоянен <1>. Это обусловлено выдвигаемыми на очередной финансовый год приоритетными направлениями социально-экономической политики. Например, начиная с 2008 г. Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд регионального (муниципального) развития объединились в Фонд софинансирования расходов.

--------------------------------

<1> См.: ст. 9 Закона г. Москвы от 9 ноября 2005 г. N 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. N 69; ст. 8 Закона г. Москвы от 22 ноября 2006 г. N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 71.

Первая смета доходов и расходов после Октябрьской революции была утверждена 27 марта 1918 г., и в составе расходов данной сметы предусматривалось создание специального бюджетного фонда в размере 2 млрд. руб., из которого предоставлялись средства Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) и его предприятиям на выплату заработной платы, приобретение сырья и материалов.

Затем в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик" <1> предусматривалось создание общесоюзных резервных фондов, а также резервных и дотационных фондов республик. В 1926 г. вместо дотационных фондов были созданы субвенционные фонды, которые просуществовали до 1931 г.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1924. N 29 - 30. Ст. 276.

В соответствии со ст. 14 Закона СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" предусматривалось создание резервных фондов Совета Министров СССР и советов министров союзных республик для покрытия неотложных расходов по народному хозяйству, социально-культурным и другим мероприятиям, которые не могли быть предусмотрены при утверждении Государственного бюджета СССР и государственных бюджетов союзных республик.

Первый бюджет Российской Федерации был утвержден на 1993 г. В составе расходов республиканского бюджета <1> были образованы Резервный фонд Президента РФ по социальной защите малообеспеченных слоев населения, Фонд Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения, Резервный фонд Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, Фонд социальной поддержки северян для обеспечения финансирования досрочного завоза продовольствия и товаров народного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги и Фонд поддержки предпринимательства.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 22. Ст. 794.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 <1> было предусмотрено создание в составе республиканского бюджета Российской Федерации на 1994 г. фонда финансовой поддержки регионов. Начиная с 1995 г. в федеральном бюджете было консолидировано большинство внебюджетных фондов, в частности:

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 6 янв.

- Федеральный дорожный фонд РФ;

- Федеральный экологический фонд РФ;

- Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и др.

В целях эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов и их перераспределения в условиях осуществления налоговой реформы начиная с 2001 г. отказались от целевого использования налоговых доходов, зачисляемых в доходы целевых бюджетных фондов, и были ликвидированы практически все целевые бюджетные фонды, предусмотренные федеральным бюджетом.

В настоящее время в составе расходов бюджетов формируются различные целевые бюджетные фонды. Через одни предоставляются межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим бюджетам, другие формируются как резервные, а третьи предназначены для устойчивости бюджетных расходов.

Средства, предназначенные для передачи в бюджет субъекта Российской Федерации в форме межбюджетных трансфертов (финансовой помощи), аккумулируются в структуре федерального бюджета в специально созданных для этого бюджетных фондах:

- Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 131 БК РФ);

- Федеральном фонде реформирования региональных и муниципальных финансов <1>;

--------------------------------

- Федеральном фонде софинансирования расходов (п. 1 ст. 132 БК РФ);

- Федеральном фонде компенсаций (п. 1 ст. 133 БК РФ).

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов также создаются целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых используются в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия дефицита, могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации создан в 1994 г., формируется за счет средств федерального бюджета и предназначен для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации из данного фонда распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий год. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов образуется в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях).

Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.

Направления и порядок использования субсидий из фонда определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления и Положением о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов.

Фонд софинансирования расходов создан для обеспечения предоставления бюджетам других уровней бюджетной системы субсидий на финансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности), с использованием при этом единых принципов распределения указанных средств, как это предусмотрено Бюджетным посланием Президента РФ на 2007 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 мая 2006 г. "О бюджетной политике в 2007 году" // Пенсия. 2006. N 6.

Это позволяет в рамках единой методологии повышать прозрачность и объективность распределения субсидий, выделяемых в целях оказания содействия органам власти других уровней в осуществлении возложенных на них полномочий, а также дает возможность субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям самостоятельно принимать решения о целях направления расходов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов могут создаваться аналогичные фонды.

Кроме перечисленных выше бюджетных фондов федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента РФ используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.

Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ.

Не допускается использование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.

Также в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

Средства таких фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В 2004 г. в составе федерального бюджета был образован Стабилизационный фонд РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. I. Ст. 5036 (документ утратил силу).

В пояснительной записке к законопроекту, с принятием которого БК РФ был дополнен гл. 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации", указывалось, что общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда РФ является высокая зависимость экономии и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы.

Доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ресурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности.

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие три - пять лет. Вследствие этого основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего динамики мировых цен на нефть.

Снижение цен на сырую нефть марки "Юралс" на 1 долл. приводит (при диапазоне цен от 18 до 22 долл. за баррель) к уменьшению доходов бюджета в среднем на 0,45 процентных пункта ВВП, в том числе федерального бюджета - на 0,35 процентных пункта ВВП (в условиях 2003 г. - на 48 млрд. руб.). При колебаниях мировых цен на нефть от 12 до 27 долл. за баррель за последние 10 лет доходы бюджетной системы Российской Федерации в условиях действующего налогового и бюджетного законодательства могли изменяться в пределах от 32% до 38% ВВП, доходы федерального бюджета - от 15% до 20% ВВП.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на долговую политику государства. При ухудшении мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке.

Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

Отсутствие четких механизмов управления дополнительными доходами бюджета, полученными исключительно за счет внешнеэкономической конъюнктуры, способствует росту непроцентных расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики и возникновению дополнительных "необеспеченных мандатов".

Для разрешения указанных проблем федеральными законами о федеральных бюджетах на 2002 и 2003 гг. предусматривалось формирование финансового резерва, ставшего прообразом Стабилизационного фонда РФ <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации А.Н. Борисова включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание второе, переработанное и дополненное).

<1> См.: Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. М., 2006 // СПС "КонсультантПлюс".

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ <1>, механизмы и принципы, заложенные при принятии решения о создании Стабилизационного фонда РФ, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации. Были снижены риски, связанные с притоком сверхдоходов от экспорта углеводородного сырья: избыточного повышения реального эффективного курса рубля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

Поэтому начиная с 2008 г. для обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен Стабилизационный фонд РФ был разделен на три части:

1) нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств резервного фонда;

2) резервный фонд;

3) Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.

Согласно ст. 96.9 БК РФ резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период <1>.

--------------------------------

<1> Указанные положения приостановлены до 1 января 2013 г. Федеральным законом от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 15. Ст. 1780.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что резервный фонд формируется за счет:

- нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем резервного фонда не превышает его нормативной величины;

- доходов от управления средствами резервного фонда.

Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрено использование средств резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Он формируется за счет:

- нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины;

- доходов от управления средствами Фонда будущих поколений.

На период с 1 января 2010 г. до 1 февраля 2012 г. доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния и резервного фонда направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4532.

Управление средствами резервного фонда и фонда будущих поколений осуществляется Минфином России в порядке <1>, установленном Правительством РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 270; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 955 "О порядке управления средствами резервного фонда" // СЗ РФ. 2008. N 1. Ст. 13.

Отдельные полномочия по управлению средствами резервного фонда могут осуществляться ЦБ РФ, фонда будущих поколений - ЦБ РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.

В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами фонда будущих поколений порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.

Средства резервного фонда и фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

1) долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств;

2) долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;

3) депозиты в иностранных банках и кредитных организациях;

4) депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ и др.

Кроме того, средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов.

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации также может формироваться резервный фонд субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Порядок формирования и использования средств указанного фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).

Инвестиционный фонд Российской Федерации также является бюджетным фондом. Он представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда РФ в очередном финансовом году и плановом периоде.

Порядок <1> формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правительством РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. II). Ст. 932.

Содержание