26.2. Концептуальные направления реформирования налоговой системы России

Правительственным проектом определены цели и стратегия налоговых реформ и ее первоочередные задачи. Провозглашено, что цель изменений состоит не в увеличении объема собираемых налогов (хотя в этоверится с трудом и не вытекает из конкретных расчетов)*, а заключается в следующем:

а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов добиться снижения уровня налоговых изъятий;

б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и нелегитимными способами);

в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему отпускных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т. д.);

г) система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

* Правительственным проектом предусмотрено снижение налогового бремени с 41,0 % к ВВП в 2000 г. до 37,5 % к ВВП 2000 г., т. е. на 3,5 % с дальнейшим снижением на 5-7 %, что вряд ли реально. В 1993-1994 гг. налоговое бремя оценивалось на уровне 34-35 % к ВВП, хотя методология расчета очень неточна.

Достижение этих целей требует решения трех взаимосвязанных проблем:

• ликвидации многочисленных налоговых льгот (в 2000 г. по данным Минфина РФ потери федерального бюджета по льготам составляют $ 12-15 млрд);

• снижения задолженности предприятий по налогам;

• ликвидацией «прорех» в законодательстве, позволяющих «законным» способом избежать налогов.

В качестве стратегии реформ выбран вариант, при котором «налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы».

Ставится вопрос о достижении в процессе налоговой реформы следующих глобальных целей:

1. Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет:

• выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет-отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);

• отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего так называемых «оборотных» налогов);

• исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих их экономическое содержание;

• улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;

• сокращения числа контролирующих органов за счет объединения Налоговой службы, Налоговой полиции, Службы валютного контроля, подразделений государственных внебюджетных фондов, ответственных за сбор платежей;

• упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговых спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);

• сокращения возможностей для уклонения от налогообложения (как на легальной, так и нелегальной основе).

2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков. Для этого предполагается:

• добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

• отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от объема продаж;

• снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;

• разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;

• по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, – снизить ставку НДС.

3. Упрощение налоговой системы за счет:

• установления закрытого перечня налогов и сборов;

• сокращения числа налогов и сборов;

• максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Правительственная программа предлагает достичь снижения налоговой нагрузки на 20 % к концу первого этапа и дополнительно на 10 % к концу второго этапа осуществления реформ и предлагает реформировать следующие налоги*.

* Как уже отмечалось, представленный проект Правительства в Государственную Думу обеспечивает в 2001 г. снижение налогового бремени на 9 %.

1) Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки до 16-18 %, переход к взиманию НДС по принципу страны назначения).

2) Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход с наделением местных органов власти правом изменять ставку налога в пределах 5 %, поэтапным снижением предельной ставки и последующей отменой данного налога)*.

* Таким образом, налог на прибыль (доход) составит в регионах, принявших эту новацию 35 %.

3) Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13 %, полное зачисление поступлений налога в бюджеты субъектов РФ).

4) Социальный налог (ликвидация Государственного Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6 %).

5) Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28 %, из которых 2 % зачисляются на счет накопительного пенсионного страхования; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог с дальнейшим поэтапным снижением социального налога для уравнивания ставок обложения дохода физических лиц и организаций на уровне 30 %).

6) Налоги, взимаемые в Дорожные фонды (отмена целевого характера федерального Дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с компенсацией поступлений, направляемых на дорожное строительство в виде повышения акцизов на автомобильный бензин, введения акцизов на другие виды ГСМ, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, регионального транспортного налога, компенсационных сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам тяжеловесных и негабаритных транспортных средств, сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам РФ транспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, а также сборов за пользование автомагистралями тяжеловесными транспортными средствами).

7) Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды).

8) Таможенные пошлины (переход от дифференцированных к ограниченному числу ставок таможенного тарифа).

9) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой)*.

* Включен в проект II части НК.

10) Налог на имущество, земельный налог (переход к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).

12) Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).

13) Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).

14) Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей.

15) Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т. д.).

16) Государственная пошлина (расширением круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).

17) Налоговые платежи, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов, сопровождающих выполнение соглашений и разделе продукции.

18) Налог на игорный бизнес.

19) Налог на рекламу.

20) Лесной налог.

21) Водный налог.

22) Федеральные, региональные и местные лицензионные сборы.

В процессе реформы предполагается отменить следующие из взимаемых в настоящее время налогов, сборов и платежей:

На первом этапе:

1) Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

2) Налог на пользователей автомобильных дорог.

3) Налог на операции с ценными бумагами.

4) Сбор на нужды образовательных учреждений и ряд прочих региональных и местных целевых сборов.

5) Сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний.

6) Налог на владельцев автотранспортных средств*.

7) Налог на приобретение автотранспортных средств*.

8) Налог на отдельные виды транспортных средств*.

* Предложение очень спорно – в большинстве развитых стран эти налоги, кроме фискальной функции, выполняют и регулирующую роль в части ограничения использования в городах автомобилей большой мощности.

На втором этапе:

1) Налог с продаж.

2) Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

3) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.

4) Налог на имущество предприятий и земельный налог (с введением налога

на недвижимость).

Предложенная либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Однако сами авторы программы отмечают, что «заметного позитивного эффекта вряд ли можно ожидать в ближайшие один-два года».

В области реализации планов по ликвидации налоговых льгот предлагается постепенная их отмена, а по отдельным нормам, трактуемым сейчас как льготы, включить в налоговые вычеты (НИОКР, природоохранные мероприятия, разработка месторождений).

Предполагается существенно изменить и налоговое администрирование, в частности за счет подчинения МНС налоговой полиции, Службы валютного и экспортного контроля, создания региональных инспекций, с тем, чтобы сделать их более независимыми от администрации субъектов федерации.

Предполагается и резкое улучшение информационной составляющей налогового администрирования. Серьезные меры направлены и на сокращение наличие денежных операций путем:

• увеличения «стоимости операций по получению не учитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов»;

• ужесточения контроля за «короткоживущими предприятиями» и заключаемыми с ними договорами на услуги (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и т. д.);

• ужесточения регламентации банковской деятельности и ряд других мер.

Очень важным моментом для налогоплательщиков является попытка вновь внедрить в налоговое законодательство требование исчисления всех налогов, включая НДС практически по методу начисления, ужесточение требований по предоставлению отсрочек по платежам налогов, отмене института «инвестиционного налогового кредита» и ряда других.

Безусловно реализация правительственной программы должна дать серьезный положительный эффект.

Однако обсуждение первоочередного пакета подготовленных правительством налоговых законопроектов (часть П НК) в Госдуме в июле 2000 г. показало, что они не однозночно воспринимаются депутатами, зачастую отстаивающими интересы различных промышлепно-финансовых групп. Так, пока не удалось повысить в 6 раз акцизы на нефтепродукты, полностью отменить оборотные налоги, зачисляемые в дорожные фонды и ряд других.

Вместе с тем и ряд концептуальных положений реформы носит явно дискуссионный характер. Из всего пакета правительственных законопроектов Государственной думой на 1 августа 2000 г. приняты только «Закон о подоходном налоге с физических лиц» и «Закон о социальном налоге». Полагаем, что введение «плоской» 13 % ставки подоходного налога «есть некоторое забегание вперед», поскольку введение такой ставки требует определенных условий:

• наличия широкой прослойки среднего класса с достаточно высокой заработной платой;

• введения вычитаемого минимума из налогооблагаемой базы не ниже официального прожиточного минимума, поскольку изъятие его налога из последнего означает величайшую социальную несправедливость;

• значительно меньшего разрыва между высокооплачиваемыми группами населения и низкооплачиваемыми;

• наличия соответствующей инфраструктуры финансового рынка и надежных банков (с государственной гарантией вкладов), которой население доверило бы дополнительные накопления (вследствие снижения налоговой ставки);

• соответствующей налоговой морали населения*.

* Можно себе представить «ужас налоговых инспекций», когда в конце 2001 г. им принесут в 100 раз больше деклараций на возврат уплаченных налога в связи с реализацией прав налогоплательщиков на социальные и имущественные вычеты. При этом вычеты «сделают» наиболее богатые налогоплательщики, т. е. те, которые имеют возможность осуществить подобные расходы.

Вряд ли, как уже отмечалось в п. 1.1, сработает и эффект «сниженного социального налога», ведь с точки зрения предпринимателя его уменьшение «ничтожно», общая же сумма налога на заработную плату и социального значительно превышает пороговую ставку (30 %), после которой тенденция ухода доходов в тень сохраняется.