19.1 Роль налогов в формировании доходов бюджетов*

При рассмотрении роли налогов в формировании доходов бюджетов различных уровней прежде всего целесообразно классифицировать доходы по их видам. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

* Прежде чем приступить к рассмотрению проблем налогового планирования, определимся с терминами. Мы используем следующие категории и понятия:

• Бюджет – система императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства в процессе перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом национального дохода) для образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования.

• Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических,отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

• Бюджетный план – юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.

• Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетов на соответствующей территории.

• Доходы бюджета – экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда.

• Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. .

• Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

• Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

• Трансферты – финансовая помощь, предоставляемая нижестоящему бюджету из ФФП (фонда финансовой поддержки), образуемого в вышестоящем бюджете, для выравнивания бюджетной обеспеченности на душу населения до среднетерриториального уровня.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги, а также пени и штрафы.

Неналоговые доходы включают в себя:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Финансовая помощь из бюджета другого уровня может предоставляться в форме дотаций, субвенций, трансфертов или других видов безвозвратной и безвозмездной передачи средств, подлежащих учету в доходах того бюджета, который является их получателем;

• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным перечислениям относятся доходы, получаемые безвозмездно от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств и зачисляемые в соответствующий бюджет. В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам*.

* Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами различных уровней: в случаях внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство РФ; при передаче полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона о бюджете и потому не учтенными в законе.

Доходы подразделяются также на собственные и регулирующие. К собственным доходам бюджетов относятся доходы, полностью или частично закрепленные на постоянной основе в соответствии с законодательством РФ за соответствующими бюджетами. Под регулирующими доходами понимаются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на очередной финансовый год, или на долговременной основе (не менее чем на 3 года), установлены нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.

Необходимость предварительного ознакомления с классификацией доходов по видам вызвана тем, что грамотная оценка роли налоговых поступлений в формировании доходов бюджетов возможна лишь при системном подходе, т. е. применительно не только к особенностям структуры доходов по означенным видам, но и к конкретному уровню бюджета (федеральному, региональному или местному). Например, 30 % (здесь может быть любая цифра) НДС в структуре доходов федерального, регионального или местного бюджета – разные вещи. С другой стороны, мобилизация 100,0 тыс. руб. (и здесь можно поставить любую сумму) НДС, или 100,0 тыс. руб. местных налогов – также разные вещи. Еще один момент. Мобилизовать определенную сумму налоговых (или неналоговых) поступлений или обосновать в вышестоящей администрации «крайнюю» необходимость получения дотации, увеличения трансфертов – опять-таки разные усилия.

Исходя из вышеизложенного проведем анализ значимости налоговых поступлений в структуре федерального и территориальных бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов. Обратимся к федеральному уровню. В табл. 19.1 представлена структура и динамика доходов федерального бюджета РФ в 1999-2000 гг. Прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес налоговых доходов в общей сумме доходов – 84,34 % в 1999 г. и 84,70 % в 2000 г. Показатели весьма стабильны. Не менее устойчивы и доли основных регулирующих налогов: акцизы составляют 18,40 и 15,04 % соответственно, таможенные пошлины – 19,26 и 21,57 %, налог на прибыль (доход) предприятий и организаций – 7,61 и 8,00 %; и т. д. Таким образом, от научного обоснования налоговой политики государства* ; структуры налогов, порядка их исчисления и взимания, организации контроля за полной и своевременной мобилизацией налоговых поступлений по сути дела зависит 85 % объема основной государственной казны. Поэтому российские и зарубежные ученые и практики уделяют столь пристальное внимание исследованию актуальных проблем теории и реализации налоговых концепций в странах с переходной экономикой.

* Конечно, в первую очередь речь должна идти об экономической стабилизации, развитии реального сектора экономики, но вместе с тем перспективы стабилизация экономики во многом определяются возможностями (федерального бюджета.

Таблица 19.1. Структура и динамика доходов федерального бюджета

в 1999-2000 гг.

Второй уровень бюджетной системы Российской Федерации – территориальные бюджеты (республиканские бюджеты республик в составе РФ, областные, краевые бюджеты, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга). Очевидно, что проблема налоговой составляющей доходов бюджетов многогранна и одна из важнейших ее сторон – распределение налогов между звеньями бюджетной системы.

Данные табл. 19.2 свидетельствуют о том, что в течение последних пяти лет более 50 % налоговых поступлений приходилось на бюджеты территорий. С другой стороны, прослеживается тенденция устойчивого снижения этой доли. Если в 1995 г. на региональные бюджеты приходилось 57,2 % налоговых поступлений, то в 1999 г.-50,1%.

Следующий аспект налоговых поступлений в территориальные бюджеты – пестрота картины структуры доходной части этих бюджетов (вместе с тем Бюджетный кодекс устанавливает равенство всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом). Обратимся к трем примерам: областному бюджету Ленинградской области, бюджету Санкт-Петербурга, республиканскому бюджету республики Дагестан, которые представляют три вида этого уровня бюджетной системы РФ: область, город федерального значения, республику в составе РФ.

Приведенные в табл. 19.3 данные показывают, что налоговые доходы составляют чуть более половины (51,53 %) от общего объема доходов областного бюджета. Пятую часть составляет налог на прибыль (доход) предприятий и организаций (21,22 %). То есть и здесь верно положение, высказанное применительно к своду бюджетов субъектов Федерации: налоговые поступления являются определяющими для областного бюджета, а состояние реального сектора экономики (в частности, через поступление налога на прибыль) – один из решающих факторов в финансовой самостоятельности территории. Если соотнести объем налоговых поступлений в бюджет Ленинградской области и сумму доходов без поступлений из федерального бюджета (п.4 табл. 19.3) и целевых бюджетных фондов (п. 3 табл. 19.3), то они составляют уже 82,2 % (1 354,3 млн. руб. из 1647,5 млн. руб.), а налог на прибыль – 33,8 % (557,6 млн. руб. из 1647,5 млн. руб.).

Таблица 19.2. Распределение налоговых платежей между звеньями

бюджетной системы в 1995-1999 гг.*

* Сомове Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. – М.: Экспертное бюро, 2000. - С. 104.

Таблица 19.3. Структура доходов областного бюджета

Ленинградской области на 1999 г.*

* Закон Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области» от 30.03.1999 г., № 25-оз. Здесь и далее подробные таблицы по бюджетам субъектов РФ приводятся авторами совершенно сознательно, имея целью познакомить студентов с «живыми» документами, за строками которых – жизнь области, города, республики. Мы хотим показать, что термины «бюджет», «бюджетная и налоговая политика», «налоговое и бюджетное регулирование», «контроль за мобилизацией налогов», «планирование и прогнозирование контннгентов налоговых поступлений» и др. - это не отвлеченные научные определения, а кровеносная система экономики каждой территории, от состояния которой зависит благополучие каждого гражданина и страны в целом.

Финансовая устойчивость областного бюджета в реальных условиях бюджетного регулирования – важнейший фактор финансового благополучия муниципальных образований области. Так например, в 1999 г. из 29 муниципальных образований Ленинградской области для 20 были установлены нормативы отчислений от сумм подоходного налога с физических лиц, мобилизуемых на их территории, в размере 100 % (Приложение № 5 закона «Об областном бюджете Ленинградской области» от 30.03.1999 г. № 25-оз).

Анализ показывает, что налоговые поступления устойчиво составляют весьма высокую долю в доходах практически во всех консолидированных и областных (краевых) бюджетах субъектов РФ этого уровня. Поэтому любые сбои в мобилизации плановых объемов налогов, прежде всего федеральных (как основных регулирующих), крайне отрицательно сказываются на исполнении расходов бюджета любого уровня. Особенно неблагоприятное положение складывается в том случае, если субъект федерации имеет «моно»-бюджет, т. е. в его структуре в силу ряда экономических, природно-климатических и др. факторов преобладают один-два налога. В этом случае исчезает возможность «перекрытия» недобора по одному налогу другими.

Рассмотрим роль налоговых поступлений в формировании доходов еще одного вида субъекта РФ – города федерального значения. В табл. 19.4 представлена структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга в 1999-2000 гг. Налоговые поступления составляют соответственно 78,74 и 69,73 % от суммы доходов. Это очень высокий удельный вес. Некоторое изменение данного показателя имело место в 2000 г. из-за увеличения суммы и удельного веса неналоговых доходов (с 10,11 до 14,72 %), а также налогов, формирующих целевые бюджетные фонды (с 10,98 % в 1999 г. до 15,26 % в 2000 г.).

Таблица 19.4. Структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга

за 1999-2000 гг.

Налогами, определяющими особенности структуры доходов бюджета города, являются: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций – 18,78 % (в 2000 г.); подоходный налог с физических лиц – 15,47 %; налог с продаж – 10,21 %; налог на добавленную стоимость и акцизы (каждый чуть более 8 %). Таким образом, успешное функционирование и развитие сложнейшего хозяйства и инфраструктуры огромного города, его социальной сферы в определяющей степени зависят от концептуальных положений налоговой политики, разрабатываемой на федеральном уровне и администрацией города, практических форм и методов ее реализации.

Особого внимания в части структуры, мобилизации и регулирования налоговых поступлений всегда требовали бюджеты республик в составе Российской Федерации. В целом ряде из них структура доходов бюджета отличается высоким удельным весом финансовой помощи из федерального бюджета. Помощи вынужденной, поскольку сумма собственных и регулирующих доходов не обеспечивает финансирования расходов даже на уровне минимальных социальных стандартов. Обратимся к примеру (с}л. табл. 19.5).

Данные таблицы свидетельствуют о низкой бюджетной обеспеченности республики. Подобные примеры можно было бы продолжить. Решение вопроса об укреплении доходной базы субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью связано прежде всего с наращиванием экономического потенциала, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также с совершенствованием межбюджетных отношений как в части доходов, так и в части расходов.

Продолжая анализ налоговой составляющей доходов бюджетов субъектов РФ, в том числе республик в составе РФ, необходимо отметить, что имели место случаи проявления сепаратизма, т. е. проведение налоговой политики и порядка расчетов с федеральным бюджетом с нарушением налогового и бюджетного законодательства. Они были, как правило, в республиках, имеющих устойчивую доходную базу. Для предотвращения таких тенденций в законах Российской Федерации о федеральном бюджете на очередной год предусматривается статья, регламентирующая положение, согласно которому средства Федерального фонда финансовой поддержки(ФФФП) субъектов РФ в утвержденном законом объеме выделяются только тем из них, которые выполняют требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений или особых условий.

Таблица 19.5. Структура доходов республиканского бюджета

Республики Дагестан в 1996-1998 гг.*

* Сомоев Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. – М.: Экспертное бюро, 2000.-С.106-107.

Республики в составе РФ, области, края, другие субъекты РФ, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений с федеральными органами государственной власти на основании двухсторонних договоров (соглашений), могут получать средства из федерального бюджета в виде субвенций, цели и размеры которых определяются ежегодными законами РФ о федеральном бюджете в соответствии с означенными договорами (соглашениями).

Таким образом, доля налоговой составляющей в обеспечении доходов бюджетов субъектов РФ достаточно разнообразна. Как правило, именно налоговые поступления определяют степень устойчивости бюджета. На повестке дня по многим территориям стоит и проблема увеличения контингентов налогов, в первую очередь федеральных и региональных.

Весьма актуальным является этот вопрос для местных бюджетов – бюджетов муниципальных образований. Авторы даже посчитали излишним приводить табличные иллюстрации по бюджетам районов, городов, сел, поселков, других административно-территориальных образований местного уровня. Причина заключается в том, что, за редким исключением, их финансовая устойчивость практически полностью определяется долями и суммами отчислений от регулирующих налогов, а также размерами финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в форме дотаций, трансфертов, субвенций и др. Поэтому в данном случае речь должна идти не только об увеличении поступлений регулирующих налоговых доходов, но и о проведении целой системы мероприятий в рамках бюджетной и налоговой реформ, кардинальным образом изменяющих концепцию и механизм бюджетной и налоговой политики. Ее цель – обеспечение реальной финансовой самостоятельности бюджета каждого уровня в объемах, регулируемых законодательством, стимулирование инвестиционной привлекательности каждой территории. С возможностями таких преобразований вы познакомитесь в последней главе учебника.