19.3. Региональная налоговая политика Санкт-Петербурга

Формирование экономической стратегии развития, концептуальных основ бюджетной и налоговой политики, их практическая реализация – сложнейшие и актуальнейшие проблемы для каждого субъекта Российской Федерации. Очевидно, что положительный опыт в их решении представляет интерес не только для специалистов, но и для тех, кто готовится ими стать.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 15 от 15.11.96 «Об инвестиционной и финансовой стратегии и политике заимствований Санкт-Петербурга» определило основные направления работы Администрации, нацеленной на обеспечение устойчивого финансового положения города. Во исполнение данного Постановления была сформирована четкая организационная структура, разработаны предложения по улучшению финансового состояния города и его кредитоспособности. Она включала в себя рабочую группу под руководством губернатора Санкт-Петербурга – стратегический уровень; оперативную группу под руководством первого вице-губернатора Санкт-Петербурга – председателя Комитета финансов – практическое руководство работой по проекту; 11 подгрупп, ответственных за разработку решений по отдельным аспектам проблемы.

Рабочие подгруппы рассматривали следующие вопросы:

• среднесрочное бюджетное планирование и финансовый план-прогноз;

• совершенствование бюджетного процесса;

• реформирование инвестиционной программы города;

• совершенствование системы управления долгом города;

• повышение доходов бюджета города;

• реорганизация коммунальных служб;

• реформирование жилищного хозяйства;

• реорганизация социальной сферы города;

• переход от выделения бюджетных субсидий производителям услуг к прямым дотациям потребителей;

• реорганизация городского общественного транспорта;

• информационная поддержка планируемых реформ.

В результате проведенной работы удалось добиться положительных тенденций по целому ряду направлений:

• администрация перешла к разработке проектов бюджета на основе среднесрочного бюджетного планирования;

• был четко регламентирован бюджетный процесс, бюджеты на 1998 и 1999 гг. были приняты в законодательно установленные сроки, что повысило определенность договорных отношений в городе;

• внедрена новая форма бюджета, максимально детализировавшая все расходы города;

• создано городское казначейство, сконцентрировавшее бюджетные и финансовые потоки;

• проведена реструктуризация долга города, позволившая существенно сократить расходы по его обслуживанию;

• осуществлены мероприятия, направленные на увеличение поступления доходов и на сокращение бюджетных расходов. В итоге бюджеты города на 1998 и 1999 гг. были приняты с профицитом.

Важным компонентом процесса перспективного налогового и бюджетного планирования является умение прогнозировать доходы на долгосрочный период в соответствии с многолетним финансовым планом-прогнозом. Многолетний прогноз доходов дает исходную информацию, по которой можно судить об осуществлении планов расходов при данных среднесрочных задачах государственной финансовой политики. Многолетние прогнозы доходов могут служить также для диагностики бюджетного дефицита в будущем, что позволяет своевременно вносить коррективы в стратегию налогообложения.

Для краткосрочного прогнозирования доходов применяются эконометрические модели, в частности модели временных рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включающие одно или несколько оцениваемых одновременно уравнений. Использование в Комитете финансов таких моделей, обладающих хорошо изученными статистическими свойствами, обеспечивает работников Управления составления бюджета Комитета надежным источником краткосрочных (до года) прогнозов по доходам. Среднесрочные прогнозы доходов строятся и в рамках среднесрочной макроэкономической модели; такие прогнозы по природе своей оказываются обычно менее точными, чем краткосрочные.

Далее рассмотрим базовые методологии среднесрочного прогнозирования и представим международный опыт среднесрочного прогнозирования; дадим краткий обзор международного опыта в области прогнозирования доходов для многолетнего бюджета; расскажем о построении краткосрочных прогнозов с помощью эконометрических моделей; обсудим формирование среднесрочных прогнозов в Санкт-Петербурге

Многолетние прогнозные оценки доходов является неотъемлемой частью долгосрочного подхода к бюджетному планированию, однако и роль самих этих оценок, и методологии в разных странах существенно различаются. Министерство финансов Австрии, например, помимо прогнозных оценок доходов, которые строятся в ходе годового бюджетного цикла, готовит ряд среднесрочных оценок доходов. Эти многолетние прогнозные оценки доходов ежегодно обновляются и публикуются в составе среднесрочного финансового плана Австрии. В Германии многолетние прогнозные оценки доходов служат аналогичной цели, однако Министерство финансов ФРГ обновляет их ежеквартально.

Соединенные Штаты Америки также строят многолетние прогнозы по доходам в ходе бюджетного процесса (прогнозируется сумма доходов, которые будут собраны в случае реализации всех подготовленных администрацией предложений по обеспечение доходных поступлений, содержащихся в проекте бюджета). Особое внимание уделяется в США так называемым «налоговым расходам». Под ними понимается сокращение поступлений в связи с освобождением от налогообложения тех или иных статей. Таким образом, Конгресс США рассматривает не только стоимость определенных расходных статей в долгосрочном контексте, но и стоимость «налоговых расходов» в рассматриваемом периоде.

Важную роль в долгосрочном бюджетном планировании играют среднесрочные оценки доходов и в странах Британского содружества. В Великобритании и Канаде прогноз доходных поступлений на период долгосрочного бюджета образует основу для расчета многолетних «потолков» по расходам, которые устанавливаются Казначейством. В Австралии и Новой Зеландии долгосрочные прогнозы доходов сравниваются с долгосрочными прогнозами расходов, что позволяет прогнозировать возможность бюджетного дефицита в будущем. Правительства Австралии, Канады и Новой Зеландии для построения многолетних прогнозов в рамках многолетнего бюджетного процесса пользуются сложными эконометрическими моделями, состоящими из множества уравнений.

Основное требование к моделям прогнозирования доходов (налоговых) заключается в том, что они должны давать достаточно точные, состоятельные прогнозы на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Краткосрочными прогнозами обычно называют такие, которые «заглядывают» не больше, чем на год вперед. Поэтому используемые в них модели должны обладать повышенной способностью «улавливать» информацию, содержащуюся во временных рядах, тогда какструктурным параметрам, определяющим процесс генерирования доходов, при краткосрочном прогнозировании уделяется, как правило, меньше внимания.

Подходы к построению краткосрочных прогнозов доходов условно можно подразделить на четыре большие группы:

1) экспертный анализ – прогнозирование величины доходных поступлений, сделанное человеком, который хорошо знаком с данным конкретным источником доходов;

2) детерминистические прогнозы – прогнозирование суммы доходных поступлений на основании процентного изменения в некоторой социальной, экономической или иной переменной, от которой, как считается, непосредственно зависит поток доходов;

3) прогнозы временных рядов на основании их собственной динамики;

4) эконометрическое прогнозирование доходов на основании статистически оцененных коэффициентов при одной или нескольких экономических переменных, выступающих в качестве предикторов (прогнозных факторов).

Подходы, на которые в настоящее, время полагается Комитет финансов, – это, главным образом, статистические методы (анализ временных рядов и эконометрический анализ). В этом – существенные различия в подходах к прогнозированию доходов в Комитете финансов Администрации Санкт-Петербурга и Министерстве финансов РФ, где в основном используются экспертный анализ и детерминистические прогнозы. Специалисты Министерства считают, что применение статистического анализа в условиях экономики переходного периода, особенно когда экономическая ситуация быстро изменяется, не дает хороших результатов. Однако сравнение показателей исполнения федерального бюджета и бюджета Санкт-Петербурга за несколько лет показывает, что подходы, используемые Комитетом финансов города, дают существенно лучшие результаты. Исполнение доходной части бюджета Санкт-Петербурга в 1994-1998 гг. колебалось от 90 до 99 % со средним значением 95,4 %.

Для увеличения поступлений доходов на долгосрочную перспективу для Санкт-Петербурга наиболее предпочтительным был путь улучшения состояния экономики города через разумную налоговую политику. Поэтому одним из стратегических шагов Администрации в 1996 г. и важнейшим пунктом плана мероприятий по привлечению дополнительных доходов была подготовка и обсуждение пакета налоговых законов.

На состоявшемся в Санкт-Петербурге в мае 1996 г. заседании «круглого стола» на тему «Налоговая система глазами налогоплательщиков» специалистами и предпринимателями были отмечены следующие недостатки существовавшей налоговой системы:

• общий уровень всей массы уплачиваемых налогов чрезмерно высок;

• число налогов излишне велико;

• далеко не все плательщики налогов были равны в своих налоговых обязательствах перед государством;

• законодательство о налогах содержало большое количество «белых пятен» и недоработок;

• механизм исчисления и уплаты налогов крайне сложен; и нередко по этой причине происходят нарушения налогового законодательства;

• информированность налогоплательщиков о действующих нормативных документах находилась на низком уровне.

Чаще всего отмечалось, что налоговая система угнетает предприятия не только высокой степенью изъятия финансовых ресурсов, но и тем, что подрывает стимулы к повышению эффективности производства, к снижению издержек и росту прибыли.

Столкнувшемуся на практике с налоговой системой любому предпринимателю рано или поздно приходилось выбирать одну из трех моделей поведения:

• перевести капитал за границу;

• попытаться получить налоговые льготы;

• уклониться от налогов, перейти на наличные расчеты, «уйти в тень».

Таким образом, Администрация Санкт-Петербурга хорошо понимала, что существовавший налоговый режим являлся тормозом для экономического подъема. Разделяя основные принципы налоговой политики Правительства РФ, Санкт-Петербург как субъект Федерации может и должен проводить собственную налоговую политику.

Остановимся на некоторых инструментах региональной налоговой политики. Какими рычагами обладают городские власти в области налогообложения? Возможности государственных органов власти субъектов Федерации и, в частности Санкт-Петербурга, в проведении самостоятельной налоговой политики существенно ограничены действующим законодательством. Важнейшим инструментом региональной налоговой политики является установление конкретных ставок по следующим налогам*:

• налог на имущество предприятий (максимально возможная ставка – 2 % налогооблагаемой стоимости имущества);

• налог на прибыль, зачисляемый в бюджет субъекта Федерации (максимально возможная ставка для предприятий – 19 %; для банков и страховых организаций – 30 %);

• налог на пользователей автомобильный дорог (минимально возможная ставка – 0,4 % от объема реализации продукции);

• налог с владельцев транспортных средств; и др.

* С принятием I и II частей НК РФ компетенция субъектов РФ В области установления налоговых льгот и возможностей маневрирования налоговыми ставками значительно сокращается. Эти вопросы в настоящее время окончательно не отрегулированы. Поэтому при их изучении и решении Вам следует внимательно ознакомиться с пакетом законов, принятых Федеральным Собранием с середины 2000 г. в главах II части НК РФ. См. также гл. 26 учебника.

Другие региональные и местные налоги имеют незначительный потенциал и не являются серьезными инструментами налоговой политики.

В существовавшей в середине 1990-х гг. налоговой системе Санкт-Петербурга монопольное место занимал налог на прибыль предприятий и налог на добавленную стоимость (в 1993 г. платежи по этим налогам составили 77 % от всех собранных по городу налогов). Происходившие в 1996-1998 гг. изменения в структуре доходов бюджета Санкт-Петербурга, безусловно, улучшали хозяйственный климат. Диверсификация доходной базы бюджета города происходила как путем улучшения структуры доходов, так и путем диверсификации налогоплательщиков.

В 1997-1998 гг. в результате реформирования и реализации новых принципов налогово-бюджетной политики Санкт-Петербургу удалось добиться:

• увеличения поступления реальных доходов бюджета;

• увеличения значения рентных платежей в бюджет при одновременном снижении ставки налога на прибыль предприятий;

• уменьшения зависимости бюджета от федеральных налогов;

• консолидации в бюджете города доходов, которые прежде поступали на счета различных органов управления;

• сокращения предоставления льгот при налогообложении и сдаче в аренду собственности города.

Кризис 17 августа 1998 г. серьезно отразился на финансово-экономическом положении российских регионов. Однако его последствия в каждом конкретном случае существенно различаются, и в некотором смысле кризис стал как бы тестом на устойчивость финансовой системы каждого региона. Среди тех, кто сумел минимизировать потери от кризиса, был и Санкт-Петербург – один из немногих российских регионов, который и после кризиса продолжает полностью и своевременно погашать все свои долговые обязательства. При этом своевременно выплачивается заработная плата работникам бюджетной сферы, пособия родителям на детей, исполняется Федеральный Закон «О ветеранах». Более того, Санкт-Петербург первым среди российских регионов с 1 января 1999 г. повысил заработную плату в бюджетной сфере в 1,5 раза в целях компенсации доходов горожан после августовского кризиса. Результатом улучшения состояния городских финансов в последние годы стала возможность перераспределения финансовых потоков в сторону социальной сферы.

Изменения налогового законодательства в Санкт-Петербурге в краткосрочной перспективе привели к упрощению налоговой системы города и определенным сдвигам в структуре поступлений налогов. Ведущую роль в сокращении количества налогов и сборов сыграл Закон Санкт-Петербурга «О налоге с продаж» от 07.12.98 № 248-57, который отменил семь налогов и сборов – сбор за право торговли, сбор за парковку автотранспорта, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями и пивом, лицензионный сбор за право проведения местных лотерей и др.

Достаточно успешная и предсказуемая бюджетная и налоговая политика способствует повышению инвестиционной привлекательности Петербурга (см. табл. 19.7).

Таким образом, основная цель стратегии развития системы налогообложения в Санкт-Петербурге заключается в создании условий для роста налогооблагаемой базы, а не в увеличении бремени налогов. Приоритетные меры Администрации города включают в себя:

упрощение налоговой системы, уменьшение числа налогов и сборов;

улучшение собираемости налогов;

отказ от необоснованных налоговых льгот;

обеспечение стабильности налоговой системы;

поддержание конкурентоспособного уровня ставок налогов в бюджет Санкт-Петербурга с тем, чтобы стимулировать экономический рост в регионе;

увеличение доли налогов, взимаемых с физических лиц;

значительное увеличение доли налогов на имущество как основного источника доходов бюджета города с тем, чтобы сделать город менее зависимым от решений, принимаемых на федеральном уровне и влияющих на размер налогов, отчисляемых в федеральный бюджет.

Для того, чтобы обеспечить рост налоговых доходов в будущем за счет притока капитала из других стран и регионов и соответствующего расширения налогооблагаемой базы, Администрация Санкт-Петербурга будет и дальше проводить налоговую политику, которая позволит поддержать репутацию города как региона с благоприятным налоговым климатом.

Таблица 19.7. Основные параметры инвестиционной программы

Администрации Санкт-Петербурга на 2000-2003 гг. (млн руб.)