6.2. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Продолжительность бюджетного процесса обычно занимает период от 2 до 3 лет. Работа по составлению проекта бюджета начинается за 1–1,5 года до начала нового бюджетного года. Разработкой проекта бюджета занимается Министерство финансов РФ. Так, Минфин РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и ЦБ РФ после рассмотрения Правительством РФ сценарных условий функционирования экономики страны в планируемом году разрабатывают и представляют в Правительство РФ основные характеристики и данные о расходах федерального бюджета на планируемый год по функциональной классификации.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:

• объем ВВП и темп его роста на очередной финансовый год;

• уровень инфляции (темп роста цен – декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

После рассмотрения Правительством РФ этих характеристик данные доводятся до бюджетополучателей в виде предельных объемов финансирования по разделам и подразделам бюджетной классификации РФ. Встречные предложения бюджетополучателей возвращаются в Минфин РФ в срок до 20 июня года, предшествующего планируемому. На завершающем этапе Министерство финансов РФ в означенные сроки представляет в Правительство РФ:

• проект федерального бюджета на планируемый год;

• прогнозы консолидированного бюджета РФ на двухлетний период;

• отчет об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ за предшествующий год.

Рассмотрение и утверждение государственного бюджета

Проект бюджета после одобрения правительством поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. Так, в США проект бюджета передается в Конгресс в январе, за девять месяцев до начала нового бюджетного года, т. е. периода, в течение которого действует утвержденный бюджет. Обычно этот период составляет 12 месяцев. В США бюджетный год начинается с 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего года. Вместе с проектом бюджета в Конгресс направляется бюджетное послание Президента, которое содержит характеристику основных направлений финансовой политики, оценку ожидаемых доходов, расходов и бюджетное сальдо на 4 года.

Остановимся подробнее на описании российской практики. Правительство России вносит в Государственную Думу законопроект о федеральном бюджете не позднее 26 августа текущего года. Дума после рассмотрения проекта в Комитете по бюджету направляет его Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Госдумы для внесения предложений и замечаний, в Счетную Палату РФ для подготовки заключения. Госдумой и Советом Федерации до 5 сентября года, предшествующего планируемому, создаются комиссии палат по рассмотрению федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четырех чтениях.

В первом чтении обсуждается:

• концепция бюджета;

• прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

• основные принципы и расчеты в системе межбюджетных отношений РФ;

• проект программы государственных внешних заимствований РФ в части финансирования дефицита бюджета;

• основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся доходы бюджета, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники его покрытия;

• общий объем расходов бюджета.

Дума должна рассмотреть проект бюджета в течение 40 дней со дня его внесения. Во втором чтении Государственная Дума утверждает:

• расходы бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении;

• размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС).

Во втором чтении проект бюджета рассматривается в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении.

В третьем чтении Дума утверждает:

• расходы бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации и главным распорядителям средств (по ведомственной классификации);

• распределение средств ФФФПС по субъектам РФ;

• расходы бюджета по федеральным целевым программам и Федеральной адресной инвестиционной программе;

• программы предоставления гарантий Правительства РФ;

• программы предоставления средств бюджета на возвратной основе каждому виду расходов;

• программу государственных внешних заимствований РФ.

В третьем чтении проект бюджета рассматривается в течение 25 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении.

В четвертом чтении проект закона федерального бюджета голосуется в целом, внесение в него поправок не допускается. В четвертом чтении законопроект рассматривается в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой Закон о бюджете в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации, где в срок 14 дней он должен быть одобрен, после чего направляется для подписания Президенту.

Закон РФ о федеральном бюджете на очередной год регламентирует:

• структуру и содержание федерального бюджета;

• условия исполнения федерального бюджета;

• порядок взаимоотношений с субъектами РФ;

• элементы контроля за мобилизацией доходов и целевым использованием бюджетных расходов;

• размер и источники регулирования дефицита федерального бюджета;

• другие положения.

В случае если Закон о федеральном бюджете на определенный год не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правительство РФ имеет право производить расходование бюджетных средств по соответствующим направлениям ежемесячно в размере 1/12 от сумм фактических расходов за предшествующий год.

Исполнение бюджета

После утверждения бюджета наступает третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета. Она охватывает получение утвержденных доходов и осуществление бюджетных расходов. Контроль за исполнением бюджета возлагается на Министерство финансов. Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета, включающее:

1) организацию сбора;

2) хранение;

3) выдачу;

4) ведение учета и отчетности бюджетных средств на территории страны.

Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета:

• казначейская;

• банковская;

• смешанная.

В случае казначейской системы исполнение бюджета возложено на специальный орган Федеральное казначейство, при банковской системе – на банки, в том числе коммерческие; при смешанной системе – на органы казначейства и банки.

Бюджетным кодексом РФ в России устанавливается казначейское исполнение бюджета. Россия находится на стадии перехода от банковской системы исполнения бюджета к казначейской. Главной задачей органов Федерального казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета РФ; управление доходами и средствами этого бюджета на счетах Казначейства в банках. К числу последних относятся Центральный банк и его учреждения на местах или коммерческие уполномоченные банки.

Отчет об исполнении бюджета и его утверждение законодательным органом власти являются завершающей стадией бюджетного процесса.