4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом

Под государственными внутренними заимствованиями РФ по­нимаются займы и кредиты, привлекаемые от юридических и физических лиц, иностранных государств, международных фи­нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру­гими заемщиками, выраженные в валюте РФ. Государственные заимствования субъекта РФ и муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответ­ственно субъекта РФ или муниципального образования как за­емщика или гаранта, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ). Эмиссия государственных и муниципальных заимство­ваний в соответствии с БК РФ (ст. 106, 107, 111,112), Федераль­ным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государ­ственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7), допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обязательном порядке утверждаются (для РФ): 1) предельные объемы государственного внутреннего дол­га; 2) предельные объемы государственного внешнего долга; 3) пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год. При этом обязательно осуществляется разбивка долга по формам обеспечения обязательств.

Законодатель установил правила, ограничивающие случаи осуществления государственных и муниципальных заимствова­ний (ст. 111, 112 БК РФ). При этом предельный объем расходов на обслуживание госдолга субъекта РФ или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о бюджете соответ­ствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управ­лению государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций. Управление госдолгом РФ возложено на Правительство РФ (ст. 101 БК РФ). Кроме того, учитывая, что конкретные мероприятия по управ­лению долгом РФ осуществляет Минфин России, БК РФ (ст. 165) закрепляет в составе полномочий Минфина в бюджет­ном процессе полномочие на осуществление «в порядке, уста­новленном Правительством РФ, управления государственным долгом РФ». Управление госдолгом субъекта РФ осуществляет­ся органом исполнительной власти субъекта РФ, а муниципаль­ным долгом — уполномоченным органом местного самоуправ­ления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»1 в Министерстве финансов РФ создана единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государ­ственных заимствований.

Среди мероприятий по управлению государственным (му­ниципальным) долгом наиболее распространенными в миро­вой практике являются: рефинансирование, конверсия, консо­лидация, унификация и некоторые другие. Рефинансирование, т. е. выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущен­ных долговых обязательств, используется обычно при недоста­точности средств централизованного денежного фонда (бюд­жета). Например, в связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства по согла­сованию с их владельцами подлежат обмену на облигации феде­рального займа с постоянным купонным доходом с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.). Конверсия займа заключается в изменении размера доходности займа (снижение или повышение процентной ставки дохода). Изменение сроков дей­ствия ранее выпущенных займов называется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией зай­ма была проведена и консолидация: срок погашения казначей­ских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а процентная ставка повышена с 5 до 10%.

Во второй части ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., закреплено правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципаль­ного займа (ст. 817 ГК РФ). Если же все-таки возникает необ­ходимость изменить срок государственного займа, государство теперь правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств только по согласованию с кредиторами.

БК РФ ввел новое понятие — реструктуризация долга (ст. 105), под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государ­ственный и муниципальный долг, с заменой указанных долго­вых обязательств иными долговыми обязательствами, с иными условиями обслуживания и погашения обязательств. В этом случае принято руководствоваться также правилами ст. 414 и ст. 818 ГК РФ о новации. Правила о новации соответственно применяются и к займам, выпускаемым муниципальными об­разованиями (ч. 5 ст. 817 ГК РФ). Другим мероприятием по управлению государственным долгом являются мероприятия го­сударства по унифицированию займов, означающему обмен не­скольких ранее выпущенных займов на один новый. Аннулирование государственного внутреннего долга, т. е. полный отказ от долговых обязательств, является, как правило, крайней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обус­ловлено обычно сменой политической власти.