Понятие бюджетного процесса и его принципы

Государственный и местный бюджет как основной финансо­вый план территории действует строго определенное время и требует обновления. Это обусловлено происходящими в обще­стве социально-экономическими изменениями. В связи с этим государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют периодически деятельность по формированию нового финансового плана й принимают меры по его реализа­ции. Эта деятельность состоит из стадий: составления, рассмот­рения и утверждения проекта бюджета. Эти три стадии в сово­купности называются формированием бюджета. Следующая ста­дия — исполнение бюджета. Заключительная стадия — утверждение отчета об исполнении бюджета — включает, в свою очередь, такие этапы: а) составление отчета об исполнении бюд­жета; б) рассмотрение отчета об исполнении бюджета; в) утвер­ждение отчета об исполнении бюджета. Указанные стадии харак­терны для бюджета любого уровня. Каждая из них регулируется бюджетно-процессуальными нормами, закрепленными в БК РФ.

Таким образом, бюджетный процесс — это регламентирован­ная правовыми нормами деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотре­нию, утверждению и исполнению бюджета, завершаемая утверж­дением отчета об исполнении бюджета.

Законодатель дает несколько иное определение бюджетного процесса, исключая из него стадию утверждения отчета об испол­нении бюджета и включая стадию контроля за его исполнением. При этом бюджетным процессом охватывается и деятельность, связанная с принятием бюджетов государственных внебюджетных фондов, без упоминания муниципальных (см. ст. 6 БК РФ). Ука­занное определение, безусловно, требует корректировки.

Важно заметить, что в ближайшие годы предполагается осу­ществить реформу бюджетного процесса, что предусмотрено и закреплено специальной Концепцией его реформирования. Суть реформирования состоит в переходе от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Пред­полагается повысить ответственность и расширить самостоя­тельность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках концепции «управления результатами» бюджет будет формироваться исходя из целей и планируемых результатов го­сударственной политики. Бюджетные ассигнования будут иметь строгую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При этом основное внимание при их планировании будет уде­ляться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Реформирование также включает переход к многолет­нему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют админи­страторы бюджетных средств. В целом же, пр замыслу законо­дателя, реформирование бюджетного процесса должно быть осуществлено по следующим направлениям: а) реформирова­ние бюджетной классификации РФ и бюджетного учета; б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств; в) совершенствование среднесрочного финансового пла­нирования; г) совершенствование и расширение сферы примене­ния программно-целевых методов бюджетного планирования; д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Действующий БК РФ закрепляет распределение компетен­ции в области бюджетного процесса между представительными и исполнительными органами власти. Так, на представительные органы власти в соответствии с Кодексом возлагаются правомо­чия по рассмотрению, утверждению и контролю, а на исполни­тельные — составлению и исполнению бюджета. Бюджетный процесс основан на общеправовых принципах, а также на прин­ципах построения бюджетной системы, первые из которых по­лучили закрепление в Конституции РФ, а вторые — в гл. 5 БК РФ (ст. 28). Среди первых можно назвать принципы демокра­тизма, гуманизма, справедливости и т. д. Перечень принципов, на которых основана бюджетная система РФ, закреплен в ст. 28 БК РФ. К ним относятся следующие 11 принципов: 1) единства бюджетной системы РФ; 2) разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; 3) самостоятельности бюд­жетов; 4) полноты отражения доходов и расходов бюджетов; 5) сбалансированности бюджета; 6) эффективности и экономности использования бюджетных средств; 7) общего (совокуп­ного) покрытия расходов бюджетов; 8) гласности; 9) достовер­ности бюджета; 10) адресности и целевого характера бюджетных средств; 11) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници­пальных образований. Помимо них следует назвать и такие спе­циальные принципы бюджетного процесса: реальность; ежегодность; специализация бюджетных показателей; взаимосвязь фор­мирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социально-экономического развития.

Соответственно названным принципам законодательство требует, чтобы представленные исполнительными органами проекты бюджетов были подкреплены расчетами о предполага­емых доходах, а при установлении (введении) новых расходов в обязательном порядке прилагались сведения об источниках предполагаемых доходов. Принцип сбалансированности — это соответствие доходов и расходов.

Соответственно принципу гласности бюджет и результаты его исполнения открыто и всесторонне обсуждаются представитель­ными органами, в том числе и в средствах массовой информации. Этот принцип наиболее полно реализуется на стадиях рассмотре­ния и утверждения бюджета, а также утверждения отчета об ис­полнении бюджета. Учитывая, что и сам бюджет на текущий фи­нансовый год, и отчет об исполнении бюджета прошедшего года принимаются в форме правовых актов представительных органов государственной власти (органов местного самоуправления), т. е. законов либо решений, они подлежат обязательному опубликова­нию. Кроме того, если будет принято решение об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчета об его исполне­нии, причины принятия таких решений также подлежат опубли­кованию в средствах массовой информации.

БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение бюджета. Финансовый (бюджетный) год в Российской Федера­ции составляет 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Кроме того, в соответствии со ст. 12 БК РФ по прошествии года для завершения операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения данного бюджета, предоставляется один льготный месяц. Указанный льготный месяц в совокупности с финансо­вым годом принято называть счетным периодом. Принцип еже-годности бюджета позволяет выявить ближайшие перспективы развития страны в условиях рыночных отношений и потому имеет важное экономическое значение.

Специализация бюджетных показателей означает необходи­мость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам, а бюджетных расходов — по целевому назначению. Указанный принцип реализуется на всех стадиях бюджетного процесса и имеет важное значение, так как в соответствии с ним определя­ются рамки деятельности соответствующих органов власти. Для реализации рассматриваемого принципа существует бюджетная классификация — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Она регулируется БК РФ (гл. 4) и Федераль­ным законом «О бюджетной классификации Российской Феде­рации». Бюджетная классификация необходима для обеспече­ния сопоставимости данных за предыдущий год внутри страны, а также на международном уровне.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации в 2004—2006 годах предусмотрены меры по реформированию бюджетной классификации РФ и бюджет­ного учета. В указанной Концепции закреплены основные на­правления такого реформирования. Так, установлено, что но­вая бюджетная классификация должна быть направлена на: а) переориентацию бюджетов на достижение конечных резуль­татов, в том числе путем повышения самостоятельности и от­ветственности участников бюджетного процесса и администра­торов бюджетных средств; б) приведение структуры расходов функциональной классификации в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); в) согласование бюджет­ной классификации с международными стандартами финансо­вой отчетности и статистики государственных финансов. Кро­ме того, предполагается отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Концепцией предусмотрено, что федеральным законом будут закрепляться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной бюджетной классификации. Дальнейшая же структура классификации будет определяться органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете.