2. Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую­щих пяти формах: 1) кредитные соглашения и договоры, заклю­ченные от имени России (как заемщика) с кредитными органи­зациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; 2) государственные займы путем выпуска ценных бумаг; 3) договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы России; 4) договоры о предос­тавлении Российской Федерацией государственных гарантий; 5) соглашения и договоры, в том числе международные, заклю­ченные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обя­зательства субъекта РФ, а также муниципального образования. Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (форма международных дого­воров и соглашений). Указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим. Все средства, поступающие в виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в соответствующих бюджетах.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или муниципального образования денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (пла­ты) на сумму займа (ст. 6 БК РФ). Государственные заимствова­ния РФ — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных фи­нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру­гими заемщиками (ст. 89 БК РФ). Законодатель определяет го­сударственные внешние заимствования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иност­ранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Выпуск государственных и муниципальных займов осуще­ствляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующе­го уровня (ст. 114 БК РФ и Федеральный закон «Об особенно­стях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены и оплачиваться в валюте РФ. В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным цен­ным бумагам.

Эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной влас­ти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесе­но составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправле­ния являются эмитентами региональных и муниципальных цен­ных бумаг. Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государственным займам являются облигации внутреннего государственного займа. Правовое понятие облигации закреп­лено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и в ст. 816 ГК РФ. Облигации бывают различных видов: но предъя­вителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они под­разделяются на процентные и беспроцентные. Доход может вы­плачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специаль­ных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых разме­щаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращения (например, только среди юриди­ческих лиц) и распространяются среди юридических и физичес­ких лиц на добровольной основе. В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускаемые Правительством или Мини­стерством финансов РФ, органами государственной власти субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного само­управления. Все названные виды облигаций допускаются к пуб­личному размещению.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они эмитируются на срок менее одного года, они именуются краткосрочными долговыми обязательствами, цель которых, в отличие от облигаций, — финансирование текущих муниципальных расходов. Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, на­правляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специ­альные цели, определенные при их выпуске. Облигации внут­ренних государственных займов распространяются, как прави­ло, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов — также через фондовые биржи. Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Банк России. Государственные и муниципальные ценные бумаги могут выпускаться в документальной форме с обязатель­ным централизованным хранением.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств! Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держате­лями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Они выпускаются и обращаются в бездоку­ментарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Владельцами казначейских обязательств могут быть юри­дические и физические лица. Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств.

Третьей формой государственного долга являются договоры и соглашения о получении соответствующим заемщиком (Россий­ской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров­ней бюджетной системы РФ (ст. 6, 76 БК РФ). Способами обес­печения исполнения обязательств по возврату бюджетного кре­дита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Самостоятельной формой государственного и муниципаль­ного долга являются также договоры о предоставлении Россий­ской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова­ниями государственных и соответственно — муниципальных гарантий. Государственной или муниципальной гарантией (ст. 115 БК РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Феде­рация, ее субъект или муниципальное образование, как гарант, дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Государственные гарантии от имени Российской Федерации предоставляются Правительством РФ. Субфедеральные и муни­ципальные гарантии предоставляются соответствующим орга­ном исполнительной власти, в отличие от гарантий Российской Федерации, не только субъектам РФ, муниципальным образованиям, но и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

Пятой формой государственных федеральных долговых обяза­тельств являются соглашения и договоры, в том числе междуна­родные, заключенные от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Реструк­туризация долга — это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или му­ниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру­гие условия обслуживания и погашения обязательств. Сама ре­структуризация может быть осуществлена с частичным списани­ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

По субфедеральным и муниципальным обязательствам, га­рантированным Правительством РФ, материальная ответствен­ность по погашению долга в случае неплатежеспособности эми­тентов возлагается на Российскую Федерацию.

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают: крат­косрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государ­ственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а муниципальных — 10 лет.

В результате всех государственных кредитных операций фор­мируется государственный внутренний долг РФ, в состав которо­го/включаются все задолженности прошлых лет и вновь возни­кающие задолженности. При аналогичных операциях на уровне муниципальных образований образуется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования. БК РФ (ст. 120) закрепляет со­здание в Российской Федерации единой системы учета и реги­страции государственных заимствований России. На Минфин России возложена обязанность по ведению Государственной долговой книги Российской Федерации (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме дол­говых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образо­ваний. Субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).