23.4. Формы и методы организационно‑финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора в России

К методам регулирования деятельности некоммерческих организаций мы относим законодательные, организационныеиэкономические.

Основным законодательным актом, определяющим перечень возможных форм некоммерческих организаций, является Гражданский кодекс РФ. Согласно Кодексу к таким формам относятся:

• потребительские кооперативы;

• общественные и религиозные организации (объединения);

• финансируемые собственником учреждения;

• благотворительные и иные фонды;

• ассоциации и союзы коммерческих и (или) некоммерческих организаций.

Деятельность организаций некоммерческого сектора регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях»¹²⁶. Закон предоставляет возможность создания некоммерческих организаций в следующих формах: общественные и религиозные организации (объединения); фонды; учреждения; объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Новыми организационно‑правовыми формами по данному Федеральному закону являются:

• некоммерческие партнерства;

• автономные некоммерческие организации.

При всем разнообразии организационно‑правовых форм функционирования некоммерческого сектора условно можно выделить основные различия между видами некоммерческих организаций.

Учреждениясоздаются собственником для удовлетворения своих нужд – осуществления управленческих, социально‑культурных и иных функций некоммерческого характера.

Сходные функции выполняют некоммерческие партнерства и объединенияюридических лиц. Объединения юридических лиц создаются коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.

Некоммерческие партнерстватакже учреждаются для содействия членам партнерства при осуществлении их деятельности. Специфической чертой данного типа некоммерческой организации, отличающей некоммерческое партнерство от всех других, является возможность для его учредителей возврата вложенных средств (имущества) в случае закрытия (ликвидации) организации без какой‑либо капитализации.

Задача автономной некоммерческой организациизаключается в том, чтобы выполнять работы и оказывать услуги нефинансового характера, непосредственно обеспечивающие удовлетворение социально‑приоритетных потребностей.

Задачей фондовявляется аккумулирование финансовых средств и их направление в социально приоритетные начинания.

Другой вид некоммерческой организации – благотворительной – вводит Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»¹²⁷, согласно которому благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, осуществляющая благотворительную деятельность (ст. 6). Однако закон не устанавливает особых форм для них.Благотворительные организациисоздаются в формах общественных организаций, фондов, учреждений и иных, предусмотренных федеральными законами. Например, благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная организация (ст. 7).

Основное отличие благотворительных организаций от других видов некоммерческих организаций заключается в закреплении более жестких рамок их деятельности:

• не менее 80 % финансовых средств, проходящих через такую организацию, должны расходоваться на благотворительные цели; не более 20 % средств, расходуемых этой организацией за финансовый год, – на оплату труда административно‑управленческого персонала (ст. 3, 4);

• благотворительная организация не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и компаний (ст. 12).

Важной задачей взаимодействия государства и некоммерческого сектора также является расширение организационных форм сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления с организациями некоммерческого сектора.

Основными направлениями сотрудничества выступают:

• подготовка и обсуждение соответствующих нормативных правовых актов, а также предложений по внесению изменений в уже действующее законодательство.

Формой взаимодействия являются:

• общественно‑государственные советы, временные совещательные органы (например, общественные советы, экспертные советы, попечительские советы, объединяющие представителей законодательной, исполнительной власти, некоммерческих организаций и предпринимателей);

• разработка и обсуждение государственных и муниципальных программ, механизмов привлечения некоммерческих организаций к их разработке и реализации;

• взаимное информирование организациями государственного и некоммерческого секторов о направлениях и результатах своей деятельности;

• обсуждение актуальных проблем функционирования и развития некоммерческого сектора, намечаемых мер финансовой поддержки совместных проектов и механизмов их осуществления.

Участие некоммерческих организаций в процессе принятия решений и планирования может быть организовано на постоянной или временной основе. К постоянно действующим относятся совещательные органы, созданные во многих областях и городах при структурах исполнительной власти разного уровня, включающие либо целиком состоящие из представителей некоммерческих организаций. К ним можно отнести Общественную палату (при Президенте РФ), Общественные департаменты (Новосибирск), Общественные палаты (например, в Екатеринбурге, Тольятти, Н. Новгороде), Благотворительные советы (Москва) и т. п.

К временно действующим относятся образования, контролирующие и управляющие реализацией какой‑либо целевой программы или призванные разработать и запустить такую программу в ответ на какую‑то остро стоящую проблему общества, с которой государственные органы не в состоянии справиться традиционными методами (женская безработица, молодежная наркомания, экологические катастрофы и т. п.). Чаще всего это координационные советы, в которые входят соответствующие специалисты, административные работники, представители общественных организаций.

Экономические механизмы взаимодействиягосударства и некоммерческого сектора в нашей стране в общем и целом совпадают с теми, которые приняты в мировой экономической практике. Так, возможность государственных организаций оказывать прямую материальную поддержку некоммерческим организациям была закреплена нормативным образом в нашей стране с 25 мая 1995 г. на основе ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях», в котором предусмотрены различные формы материально‑финансового взаимодействия государства в деятельности общественных объединений. Это целевое бюджетное финансирование общественно‑полезных программ, заключение всех видов договоров и предоставление социальных заказов.

Целевое бюджетное финансирование– в условиях сокращения бюджетного финансирования федеральные, региональные и местные органы власти отдают приоритет финансированию существующей сети государственных некоммерческих организаций в отраслях социальной сферы – в сферах науки и образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т. д. Вместе с тем в рамках реализации «Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг.» (ноябрь 1996)¹²⁸часть бюджетных средств предполагалось использовать для финансовой поддержки негосударственных некоммерческих организаций. На практике это осуществляется в рамках федеральных, региональных и муниципальных социальных программ, связанных с поддержкой отраслей социально‑культурной сферы и предоставлением социальной помощи населению.

Приведем несколько примеров. В рамках Программы сохранения и развития культуры и искусства Краснодарского края предусмотрено участие негосударственных некоммерческих организаций в реализации программных мероприятий на конкурсной основе. Некоммерческая организация оформляет заявку и направляет ее в управление культуры администрации Краснодарского края. После рассмотрения заявок скомплектованные на их основе целевые программы рассматриваются и утверждаются коллегией управления культуры администрации Краснодарского края с определением объемов, источников и форм их финансирования¹²⁹.

В соответствии с приоритетными направлениями постановления Правительства Москвы¹³⁰«О взаимодействии Правительства с общественными объединениями и мерах по выполнению Закона РФ «Об общественных объединениях»» от 30 апреля 1996 г.¹³¹Комитетом общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы ежегодно финансируется ряд проектов и программ общественных объединений.

Предоставление государственного социального заказа.В случае социального заказа речь идет о прямой инициативе со стороны государства. Сама форма государственного заказа достаточно четко описана в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе № 94‑ФЗ, региональных нормативно‑правовых актах.

В ст. 763 Гражданского кодекса РФ говорится о государственных контрактах на выполнение подрядных работ для государственных нужд; и хотя здесь речь идет в основном о строительных и подрядных работах технического характера, а не социальных, но конкретным государственным заказчиком предусмотрена возможность постановки такой задачи. В ст. 1057 Гражданского кодекса РФ определены позиции, на основании которых действует государство путем проведения открытых публичных конкурсов. Именно этот механизм позволяет привлечь к исполнению социальных заказов организации всех форм собственности.

Софинансирование– это форма финансирования, которая пока недостаточно используется в России. Однако это один из наиболее эффективных механизмов использования бюджетных и внебюджетных ресурсов для финансирования приоритетов развития. Часто он используется международными финансовыми организациями при финансировании проектов в РФ.

Этому виду финансирования, как нам представляется, принадлежит будущее. Более активное использование механизма софинансирования позволит не только выявить независимые некоммерческие организации, которые способны эффективно и профессионально реализовать совместные проекты в социальной сфере, но также стимулировать приток частных инвестиций в некоммерческий сектор и привлечь к финансированию социальной сферы более широкие общественные силы.

Экономические инструменты неналогового характера способны играть большую роль в развитии некоммерческого сектора, однако на данном этапе экономического развития в России этот спектр мер используется наименее активно. Наиболее ярким примером конструктивного использования механизма неналоговых льгот является пример Москвы в сфере регулирования деятельности благотворительных организаций. Так, по Закону города Москвы «О благотворительной деятельности»¹³²органы государственной власти предоставляли благотворительным организациям поддержку в формах преимущественного предоставления помещений в аренду для их деятельности и льгот по оплате аренды помещений; выделения земельных участков; льгот в виде установления упрощенной процедуры продления сроков действия лицензий, предоставления отсрочки и снижения размеров платы за рассмотрение заявления и выдачу лицензии; преимущественного предоставления права на участие в реализации городских программ; установления тарифов за пользование услугами связи в размерах, предусмотренных для населения, а тарифов на оплату коммунальных услуг – в размерах, предусмотренных для бюджетных организаций.

Было бы целесообразно распространить этот спектр льгот на другие виды некоммерческих организаций, имеющих культурные, образовательные, научные и иные общественно значимые цели. Целесообразно также более широкое использование механизма предоставления льготных условий кредитования (долевое кредитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т. д.) и иных инструментов неналогового характера. Более широкое использование механизма предоставления неналоговых льгот позволит существенно стимулировать развитие некоммерческого сектора, не прибегая при этом к увеличению бюджетных расходов.

Другим важным механизмом экономического взаимодействия с некоммерческими организациями являются инструменты налогового характера.

К налоговым льготам относятся, во‑первых, льготы, предоставляемые непосредственно некоммерческим организациям. Согласно российскому законодательству некоммерческим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, что фактически ставит их в один ряд с коммерческими структурами: при налогообложении доходов от предпринимательской деятельности некоммерческой организации следует руководствоваться теми же нормативными документами, что и при налогообложении любой коммерческой структуры. Однако при этом не следует забывать, что учет доходов и расходов средств, полученных в виде целевых отчислений на содержание некоммерческой организации, ведется раздельно от учета доходов и расходов от сопутствующей предпринимательской деятельности некоммерческой организации. Доходы первого типа относятся не к предпринимательской, а к уставной деятельности некоммерческой организации и налогообложению не подлежат.

Так, при осуществлении предпринимательской деятельности от налога на прибыль освобождаются:религиозные организации; общественные организации инвалидов; государственные и муниципальные музеи, библиотеки, филармонические коллективы, театры, архивы, цирки, зоопарки, ботанические сады, дендрологические парки и заповедники; психиатрические, психоневрологические и противотуберкулезные учреждения и др.

От уплаты НДСдо недавнего времени освобождались услуги учреждений культуры и искусства; архивной службы; религиозных объединений и организаций инвалидов; театрально‑зрелищные, спортивные, культурно‑просветительные, развлекательные мероприятия; услуги в сфере образования; обороты по реализации продукции средств массовой информации, книжной продукции, издательская и полиграфическая деятельность; платные медицинские услуги для населения и др. Однако список данных видов деятельности существенно сокращен в связи с принятием соот‑ветствущей главы Налогового кодекса РФ и отменой большинства льгот.

Налог на имуществоне распространяется на религиозные организации; общественные организации инвалидов; национально‑культурные общества; бюджетные учреждения и организации; клубы, музеи, зоопарки, цирки, филармонии, планетарии, парки культуры и отдыха и др.

От уплаты земельного налогав РФ полностью освобождаются научные, научно‑исследовательские организации и учебные заведения сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля; заповедники, ботанические сады, национальные и дендрологические парки; учреждения культуры, туризма, физической культуры и спорта, спортивные сооружения; санаторно‑курортные и оздоровительные учреждения, находящиеся в государственной, муниципальной или профсоюзной собственности, детские оздоровительные учреждения; учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.

Дополнительно к налоговым льготам, предоставляемым в рамках федерального законодательства, законодательными актами административно‑территориальных образований могут быть предоставлены льготы по тем суммам налоговых платежей, которые поступают в их бюджеты.

Так, например, до введения гл. 25 Налогового кодекса РФ согласно Закону города Москвы «О внесении изменений и дополнений в ст. 2 Закона города Москвы «О ставках и льготах по налогу на прибыль»» от 18 октября 1995 г. освобождалась от налогообложения прибыль, направляемая предприятиями, организациями и учреждениями на благотворительные цели в организации, имеющие статус «благотворительная» в городе Москве, но не более 50 % облагаемой налогом прибыли¹³³.

Такая ставка налогообложения являлась прогрессивной по сравнению с предыдущим законодательством и аналогичными законодательствами других государств СНГ, поскольку средняя ставка освобождаемой от налогообложения при данных условиях прибыли составляет 2–4 %.

Существуют и налоговые льготы для физических лиц, осуществляющих пожертвования: совокупный годовой налогооблагаемый доход уменьшается на суммы доходов, перечисляемые физическим лицом на благотворительные цели.

В рамках принятой налоговой реформы правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот, что в применении к некоммерческому сектору выражается в отмене ряда льгот по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в новом Налоговом кодексе РФ вообще не нашло отражения такое понятие, как некоммерческая организация. В нем проводится политика значительного сужения объема предоставляемых налоговых льгот.

Некоммерческие организации, попадая под категорию неэкономических образований, освобождаются от уплаты акцизов, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство минерально‑сырьевой базы, на использование государственной (региональной и местной) символики.

Особенностью налоговой политики государства по отношению к третьему сектору на современном этапе экономического развития является отсутствие четкого различия форм юридических лиц, действующих в социальной сфере, предоставление льгот по отраслевому принципу, неравноправие негосударственных некоммерческих организаций по сравнению с государственными организациями.

На развитии некоммерческого сектора в России сказываются не только частные, но и общие недостатки налогового законодательства. Трудно рассчитывать на рост благотворительных пожертвований при сегодняшнем уровне налогообложения юридических лиц, общие недостатки налоговой системы в России как препятствуют общему экономическому развитию, так и являются тормозом на пути развития отечественного некоммерческого сектора. В целях стимулирования развития некоммерческого сектора, создания благоприятного налогового климата для НКО многие российские экономисты¹³⁴считают целесообразным:

• освободить все виды некоммерческих организаций от налогов на прибыль и имущество предприятий, поскольку прибыль некоммерческих организаций по своей функциональной роли принципиально отличается от прибыли коммерческих предприятий. Для некоммерческих организаций прибыль – лишь средство достижения их основных целей, которые признаны обществом;

• благотворительные организации всех форм, а также те некоммерческие организации, которые преследуют исключительно образовательные, культурные, научные и иные общественно значимые цели, освободить от большинства региональных и местных налогов. Это обосновано тем, что развитие некоммерческих организаций объективно имеет по меньшей мере такое же значение, как развитие иных элементов инфраструктуры.

Таким образом, в целях эффективного привлечения некоммерческих организаций к решению социально значимых вопросов в рамках федеральных, региональных и муниципальных социальных программ было бы целесообразным:

•создать и ввести в действие базовые нормативные документы, определяющие схему и порядок финансовых взаимоотношений организаций власти и некоммерческих организаций (прежде всего законы о социальном партнерстве и социальном заказе);

•разработать и ввести в действие порядок, условия и нормы по предоставлению льгот некоммерческим организациям, осуществляющим работу по совместным программам;

•создать единую информационную базу по некоммерческим организациям, позволяющую определить социальную значимость проводимых ими работ;

•расширять использование механизма софинансирования при реализации социально значимых проектов.