7.3. Бюрократическая монополия

В рыночной экономике любой активный участник экономических отношений стремится иметь и контролировать как можно большее количество ресурсов. Вместе с тем объем ресурсов в его распоряжении определяется в том числе и критериями эффективности, основанными на сравнении затрат и результатов. Это сравнение во многом зависит от условий рыночной конкуренции. Конкуренция в конечном итоге определяет эффективный объем производства частных благ и эффективный объем используемых ресурсов.

В условиях государственного сектора конкуренция не участвует в определении оптимального, т. е. эффективного, объема ресурсов, необходимого для производства общественных благ. Объем необходимых ресурсов – уровень государственных расходов – во многом определяется бюрократией. Сама же бюрократия, как правило, находится в монопольном положении. Такого рода монополию в экономике общественного сектора принято называть бюрократической.

Бюрократическая монополия– это свойство бюрократии, означающее, что бюрократия часто является единственным экономическим субъектом, определяющим масштабы тех или иных государственных расходов.

Эта монополия сходна с естественной монополией. Естественная монополия – это отрасль производства, где возрастающая отдача от масштаба настолько высока, что требуется только одна производящая компания в данном регионе (компании по водоснабжению, предприятия в области энергетики, газоснабжения, железнодорожные компании и др.).

Как и в случае с естественной монополией, создание параллельного «конкурирующего» бюрократического аппарата привело бы к резкому росту издержек функционирования государственного сектора экономики. Этот рост произошел бы как за счет затрат на содержание дублирующего органа, так и за счет неверных решений, возникающих в условиях «у семи нянек дитя без глазу», т. е. в условиях многоначалия и безответственности. К возможным издержкам «дублирования» в механизме принятия решений в общественном секторе относятся:

• затраты на содержание дублирующего органа;

• издержки принятия неверных решений.

Проблема асимметричной информации и бюрократической монополии отражена в модели максимизации бюджета (модель Нисканена).

Модель максимизации бюджета(модель Нисканена) – это концепция, доказывающая возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии асимметричной информации между ним и теми, кто распределяет бюджетные средства.

Бюров модели максимизации бюджета представляет собой специализированное подразделение государственного аппарата, финансируемое из бюджета.

Эта концепция исходит из того, что бюро обладает монополией на информацию об издержках и что финансирующая сторона не способна надежно прогнозировать издержки, поэтому возможно избыточное финансирование бюро.

Модель максимизации бюджета во многих отношениях излишне упрощает реальное положение вещей. Например, в действительности бюро не обладает полной монополией на информацию об издержках. Или другое возражение: не все государственные служащие и руководители управлений государственного аппарата стремятся максимизировать уровень государственных расходов. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что модель максимизации бюджета отражает реальную тенденцию, существующую в рамках государственного сектора. Данная тенденция свидетельствует о возможной неэффективности использования ресурсов в общественном секторе экономики.

Анализ агентских отношений в государственном секторе показывает возможность возникновения неэффективности государства как институционального экономического механизма, т. е. возможность возникновения изъянов государства. Для нейтрализации или ограничения такого рода неэффективности можно сформировать систему различных мер, которые направлены на устранение асимметричной информации. Можно также разработать и реализовать меры по устранению противоречивости целей агента и принципала,по усилению совместимости этих целей. Это могут быть меры как прямые, так и косвенные. В частности, можно выделить меры, предполагающие:

• изменение предпочтений государственных служащих;

• повышение степени информированности принципала, уровня открытости и гласности;

• совершенствование стимулов в деятельности государственных служащих.

Изменение предпочтений государственных служащихв какой‑то степени возможно, например,при введении специальной системы найма служащих государственного аппарата.Это должна быть система отбора таких людей, которые хотят работать в государственном секторе, отличаются желанием служить обществу, могут объединять личные и общественные интересы. Теоретически изменение предпочтений может решить проблему агентских отношений, но на практике это сталкивается со многими проблемами. Например, предположим, что главный врач государственной больницы всегда на первое место ставит интересы своих больных. Но вместе с тем он будет стремиться получить как можно больше средств из городского бюджета, даже если не сможет их освоить.

Повышение степени информированности принципала, уровня открытости и гласностипредполагаетвведение законов о гласности, об информации по общественным проектам.Но поскольку контроль над деятельностью государственных органов представляет собой общественное благо, то будет наблюдаться тенденция к недофинансированию средств для осуществления этого контроля.

Другое решение проблемы информированности и гласности – это создание органов, осуществляющих контроль и оценку деятельности государственного аппарата,что‑то типа российской Счетной палаты.

К уменьшению асимметрии информации в агентских отношениях может привести формирование конкуренции в сфере услуг, предоставляемых общественным сектором.Это возможно в том случае, если положительный эффект масштаба в производстве общественных благ незначителен, т. е. если это не естественная монополия. При появлении конкуренции принципал будет получать больше сравнительной информации, в частности по издержкам производства благ.

Совершенствование стимулов в деятельности государственных служащихтакже является одним из решений проблемы агентских отношений. Это могут бытьразличные системы стимулирования эффективности работы государственных служащих.Это может бытьполная или частичная приватизация государственных предприятий,которая поставит общественное предприятие в условия конкуренции и тем самым уменьшит проблему агентских отношений. Но сложность в этих вариантах решения проблемы состоит в том, как сочетать стремление к максимизации прибыли и сохранение общественных интересов.Усиление системы наказаний за коррупцию и манипулирование общественными средствамитакже может быть одним из решений проблемы агентских отношений.