15.2. Социально‑экономическое содержание фондов

Фондам как особой форме финансов общественного сектора присущи общие и специфические черты, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Фонд– это одновременно форма перераспределительных отношений, финансовый поток и, наконец, субъект финансовых отношений – финансовый институт.

Во‑первых,формирование и использование фондов обусловлено вторичным и последующим перераспределением финансовых ресурсов. Вместе с тем фонды – финансовые структуры.

Во‑вторых,важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно значимых целей. Многовариантность общественно полезных задач (от строительства дорог до конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В‑третьих,это некоммерческий статус, т. е. деятельность ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом⁴⁰. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обладают отличным от рыночного механизмом хозяйствования (некоммерческим).

В‑четвертых,характер движения финансовых средств – первичны сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В‑пятых,особое управление – наличие Попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В‑шестых,особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели⁴¹. Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического лица. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе или которые государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешанно‑общественных) благ, или благ общественного пользования.

Фондывыступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства смешанных общественных благ и обеспечения дифференцированного спроса на эти блага.

Как доказано экономической теорией и практикой рыночных экономик, общество, эффективно развиваясь по законам рынка в производственной, банковской, инновационной, инвестиционной сферах, постоянно наталкивается на провалы рынка или его не эффективность в сферах социального обеспечения, социального страхования, образования, здравоохранения, экологии, т. е. в сфере производства основных видов общественных благ. Внебюджетные фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство – минимального либо усредненного спроса, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам (например, негосударственные пенсионные фонды, негосударственные образовательные учреждения, благотворительные фонды и т. д.).

С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин – уменьшения налоговой базы из‑за общего спада производства, разрыва сложившихся экономических связей, изменения цен не в пользу промышленной продукции, а на сырье, снижения монопольных прибылей в государственном промышленном секторе и т. д. Все эти типичные явления привели к существенному снижению доли ВВП, перераспределяемой через бюджет. При этом одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь для обеспечения социальной сферы и общественной безопасности. Вместе с тем наследием предшествующего периода являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т. д.). На регионы и муниципалитеты возлагаются, как правило, нефинансируемые мандаты, на социальные расходы государственных учреждений – функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.

При возрастании масштабов расходных полномочий субфедеральные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере, однако на их территории находятся зачастую весьма значительные активы – предприятия, земля, природные ресурсы. В данном случае речь идет об экономической базе внебюджетных фондов, которыми распоряжаются органы субфедеральной и местной власти. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования.