23.3. Формы финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора

Прямое бюджетное финансирование– один из традиционных источников дохода некоммерческих организаций. Однако такая система финансирования имеет ряд существенных недостатков. Считается, что те организации, которые регулярно субсидируются из государственного бюджета, имеют слишком гарантированное обеспечение и могут быть не заинтересованы в развитии. Постоянный поток средств, не зависящий от результатов работы, порождает застой, не дает простор поиску, инициативе, риску. Недостатки системы прямого бюджетного финансирования наряду с проблемами покрытия бюджетного дефицита в большинстве развитых стран Запада в последние годы привели к существенному сокращению прямых инвестиций из государственного бюджета и поиску новых форм финансового участия, которыми стали государственный социальный заказ и система софинансирования.

Государственный заказпредставляет собой не безусловное финансирование, а финансирование на основе договора и под конкретный результат, что повышает эффективность использования государственных ресурсов, стимулирует конкуренцию за бюджетные средства со стороны некоммерческих организаций и в определенной степени снимает проблемы контроля и подотчетности некоммерческих организаций – четко сформулированные условия легко поддаются контролю.

Реализация государственных ресурсов на конкурсной основе может осуществляться в рамках как контрактной,так игрантовойсистемы. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки.

Грантымогут обеспечить высокую гибкость (основные цели и сферы деятельности могут быть определены правительством, но пути достижения этих целей некоммерческие организации выбирают сами); оставляют место для инициативы (некоммерческие организации могут не ждать, когда правительство выставит на конкурс контракт, а предоставить свои идеи правительству и посмотреть, захочет ли оно их финансировать).

Контрактыдают организации право предъявлять иск и быть защищенной. Они обеспечивают большую ясность – могут способствовать планированию и повышению эффективности в работе организации. Основными же недостатками контрактов является то, что они более ограничены правительственным заказом и не оставляют места для инноваций.

Софинансированиеможет представлять собой как просто систему смешанного финансового участия, так и более сложную схему финансирования, согласно которой каждая денежная единица частной помощи сопровождается выделением определенного объема государственной помощи. Так, например, в 1980‑х годах Великобритания стала на путь активного поощрения меценатства в сфере культуры через механизм совместного финансирования. В 1984 г. министр искусств лорд Гоури утвердил так называемую схему стимулирования деловой поддержки искусства. По этой схеме каждый фунт частной помощи мецената сопровождался выделением одного фунта государственных субсидий, если предприятие впервые встало на путь меценатства, и трех фунтов, если оно уже имело стаж подобной деятельности. Эффект оказался весьма значительным: за 2–3 года появилось 536 новых меценатов, а 232 уже действовавших увеличили свою помощь¹²⁴.

Таким образом, речь идет не только о государственном финансировании некоммерческого сектора, но и о стимулированиипритока частных инвестиций, что является существенным преимуществом данной схемы финансирования.

При программе софинансирования, как правило, финансируемый проект управляется совместно. Это партнерство, где каждая сторона полагается на другую в поддержке жизнеспособности проекта. Оптимальность результата достигается там, где стороны объединяют все свои ресурсы и начинают использовать их совместно и согласованно в общих целях. Это возможно только при полном совпадении целей и доверии друг к другу, что на данном этапе становления взаимоотношений государственного и некоммерческого секторов не в полной мере соответствует действительности и является тем ориентиром, к которому стремится некоммерческий сектор при взаимодействии с государственным.

Пройдя через совместные проекты, власти быстро выявляют некоммерческие организации, которым можно полностью доверить выполнение проекта, уже не вдаваясь в детали его исполнения. Предоставление государственных субсидий дает право государству на контроль за использованием предоставленных средств, что в определенной мере приводит к потере некоммерческими организациями самостоятельности и независимости. Поэтому некоторые организации третьего сектора предпочитают использовать иные, негосударственные источники финансирования.

Степень участия некоммерческих организаций в реализации государственных программ при этом существенно различается по странам. Так, например, если в Голландии и Дании практически все социальные программы осуществляются непосредственно третьим сектором при финансировании государством; в ФРГ, Бельгии, Швейцарии, Австрии – наполовину либо в несколько меньшей пропорции, а в США в целом около трети федеральных расходов на социально‑культурные цели проходит через некоммерческий сектор (в том числе 54 % ассигнований – на научные исследования, 52 – на социальную помощь, 47 – на здравоохранение, 25 % – на систему высшего образования¹²⁵), то в целом ряде стран, таких, как Франция, Израиль, Канада, доля третьего сектора незначительна, а в Швеции – минимальна.

Для стимулирования деятельности некоммерческих организаций социально значимой направленности государство может использовать и экономические инструменты налогового и неналогового характера.К последним относятся:

1) установление льготных тарифовдля ряда некоммерческих организаций на некоторые услуги и товары: льготные тарифы на коммунальные услуги, на определенные виды почтовых отправлений, льготные транспортные тарифы, продажа продукции государственных предприятий организациям третьего сектора по льготным ценам, льготные расценки на время для рекламы услуг коллективного использования на государственном радио и телевидении и т. д.;

2) регламентация экономического статуса– установление верхнего предела доходов от коммерческой деятельности на уровне 20–30 % от общего дохода, иногда – лимитирование расходов на административные нужды на уровне 20–30 % от объема финансовых ресурсов организации, направление на выполнение уставных целей благотворительного характера не менее 80 % средств и т. д.;

3) оплата потребительских расходов на приобретение экономических благ и услуг у некоммерческих организаций. В этом случае довольно сложно проследить степень финансового воздействия государства на третий сектор, поскольку при финансировании потребителя нет гарантии, что он воспользуется услугами некоммерческих, а не других организаций;

4) финансовая помощьв формировании и развитии материально‑технической базы третьего сектора. Некоммерческий сектор в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно обеспечить адекватную материально‑техническую базу. Государство вкладывает существенные финансовые ресурсы в формирование и развитие материальной базы некоммерческих организаций, и в этой ситуации финансовая помощь государства является весьма своевременной. Государственные объекты предоставляются некоммерческим организациям на разных условиях – бесплатно, на правах аренды, в приоритетном порядке, на льготных условиях, в собственность, во владение или распоряжение и т. д. Так, например, в Голландии построенные государством спортивные и зрелищные сооружения передаются некоммерческим организациям во владение или пользование. В Дании развита практика льготного государственного кредитования строительства школьных зданий;

5) предоставление льготных условий кредитования,долевое кредитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т. д.

Важным финансовым инструментом является налоговый. Существенен перечень налоговых льгот для некоммерческих организаций. В условиях рыночной экономики деятельность гражданских групп и объединений эффективнее всего можно регулировать, воздействуя на их поведение при помощи налоговой политики, поскольку освобождение организации от налогов в условиях значительных текущих затрат дает значительные преимущества в конкурентной борьбе, повышает возможности выживания.

Налоговые льготы, направленные на стимулирование развития некоммерческого сектора, можно разделить на две большие группы: льготы, предоставляемые непосредственно некоммерческим организациям, и льготы для дарителей, т. е. тех, кто безвозмездно передает в сектор часть своей собственности. Не облагая эти средства налогами или снижая их, государство поощряет пожертвования, что увеличивает сумму средств, идущих на общественное потребление.

Налоговые льготы,предоставляемые некоммерческим организациям, можно разделить на несколько групп:

1) освобождение от налогов на доходы некоммерческих организаций;

2) освобождение от налогов на имущество;

3) освобождение от налогов с продаж;

4) освобождение от отчислений на социальное страхование.

Так, в США, с 1935 г. действует весь набор налоговых освобождений и льгот, дифференцированный в зависимости от типа классификации некоммерческой организации, социальной значимости выполняемых ею задач и т. д. Согласно Кодексу о внутренних доходах 20 типов организаций полностью освобождаются от уплаты федерального подоходного налога либо могут иметь льготное налогообложение. Условием подпадания под эту категорию является реализация следующих целей: благотворительных, религиозных, научных, литературных, образовательных, изучение вопросов общественной безопасности, предотвращение жестокости в отношении детей и животных.

Налоговые льготы для доноров(физических и юридических лиц) не носят столь всеобъемлющего характера и существенно дифференцированы. Налоговые льготы предоставляются только донорам некоммерческих организаций. Но и для них режим льготного налогообложения может быть неодинаков, он зависит от принадлежности организации к вышеназванным классификационным группам. Как правило, чем более четко выражена общественная направленность деятельности некоммерческих организаций, тем более льготным бывает режим налогообложения таких организаций и тем более жесткий контроль осуществляется за их деятельностью (жесткость стандартов и санкций, круг показателей отчетности о результатах хозяйственной деятельности и т. д.). Наиболее благоприятный режим льготного налогообложения предоставлен донорам общинных фондов, служб вспомоществования, несколько менее благоприятный – донорам учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки и т. п., дальнейшее снижение льгот – жертвователям благотворительных фондов. Не предоставляются льготы донорам организаций клубного типа, а также партий, общественных движений.

Различаются размеры налоговых льгот и в зависимости от того, кто выступает донором – физическое или юридическое лицо; для индивидуальных лиц ставка освобождения от налогов на валовой доход изменяется от 50 до 20 %, для корпораций – до 10 % прибыли может быть использовано на денежные пожертвования на льготных условиях.

Третья переменная, определяющая объем налоговых льгот, – характер предоставляемого пожертвования (они могут относиться к категории собственности, являющейся источником прироста капитала, или к категории собственности, приносящей обычный доход). Размеры льгот дарителям могут варьироваться в зависимости от размеров пожертвований и продолжительности финансирования (повышением налоговых льгот правительство стремится стимулировать повышение продолжительности финансирования некоммерческих организаций).

Налоговое законодательство также дифференцировано и в региональном аспекте, на местный уровень переданы значительные контрольные функции.

Налоговый вариант помощи некоммерческих организаций признается более эффективным, чем изъятие средств в бюджет в целях их последующей передачи третьему сектору. При этом практика налогового поощрения некоммерческих организаций существенно различается по странам. Как уже отмечалось, она зависит от приоритетов государственной экономической политики и экономической ситуации в стране. В тех странах, где государство наиболее заинтересовано в развитии некоммерческого сектора, некоммерческим организациям предоставляется режим наибольшего благоприятствования; там, где государство не проявляет таких интересов, налоговые льготы минимальны. Например, в Швеции такого рода льготы вообще не предусматриваются.

Использование государствами различных форм экономической поддержки некоммерческого сектора в развитых странах позволиловыявить на практике положительные и отрицательные стороны применения этих мер, результатом чего явилось их ранжирование по уровням эффективности и использование наиболее эффективных с точки зрения поставленных целей и задач. Основными финансовыми инструментами стали: частичная замена прямых мер поддержки косвенными; переход от прямого бюджетного финансирования к системе софинансирования и госзаказа; в рамках косвенных мер поддержки – использование системы налоговых и неналоговых льгот как инструмента регулирования на государственном уровне и уровне местных органов власти, возрастание роли кредитных инструментов по мере расширения самофинансирования организаций некоммерческого сектора.