20.3. Преимущества и недостатки бюджетной децентрализации

Усиленное внимание к проблеме «централизация – децентрализация» в последнее десятилетие вызвано серьезным практическим интересом, который связан с переходом от унитарного к федеративному государственному устройству, что особенно актуально для Российской Федерации, и энергичным развитием отношений бюджетно‑налогового федерализма.

Как отмечает один из известных российских исследователей данной проблемы В.Н. Лексин, «сложной и, к сожалению, всегда политически окрашенной проблемой становится нахождение баланса выгод и недостатков централизации и децентрализации. При этом не требуют доказательств серьезные последствия перекоса в одну или другую сторону. Если децентрализуется «все» (фактически исчезает или становится номинальным «центр»), то полностью деформируется прежняя система: вместо прежнего «центра» появляется несколько новых. По такой схеме, например, происходит распад сложно устроенных государств: унитарное – федеративное – конфедерация – несколько новых. В любой целостной системе децентрализация уместна лишь потому и до тех пор, пока есть «центр». Если же централизуется «все» (исчезают или ставятся номинальными «субъекты децентрализации»), то возникает унитарное, тоталитарное по организации управления (в конечном счете – по духу) государство»⁹⁴.

Вместе с тем разные страны с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к оптимальному уровню сбалансированности отношений централизации– децентрализации, причем это происходит не только по причине их финансово‑бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно‑территориального устройства. Это свидетельствует о том, что в таких странах научились использовать преимущества бюджетной децентрализации в сфере общественных финансов, нивелируя ее недостатки с помощью перечисленных инструментов.

Критериями оптимумав каждый момент времени выступают наличие (либо отсутствие) устойчивого территориального социально‑экономического развития, минимизация дотационных и депрессивных территорий, рост благосостояния граждан. Оптимум этот динамичен, его подвижность, отслеживаемая в режиме мониторинга с помощью набора социально‑экономических индикаторов, может стать базойреалистичных оценок эффективности степени децентрализации.

Термин «децентрализация» используется достаточно широко, однако его значение понимается далеко не всегда одинаково. Бюджетная децентрализация взаимосвязана с процессами географической децентрализации и децентрализации системы принятия административных решений, однако имеет ряд отличий.

Географическая децентрализацияиспользуется во многих странах с целью активизации экономического развития преимущественно в сельских районах, с тем чтобы с помощью субсидий и налоговых льгот добиться снижения относительных затрат для развития бизнеса и, таким образом, сделать эти территории более привлекательными. Этот вид децентрализации не подразумевает обязательного укрепления финансовой базы местных органов власти.

Децентрализация системы принятия и исполнения административных решений предполагает более широкое делегирование полномочий местным подразделениям центральной исполнительной власти.

Эта стратегия призвана обеспечить технически более эффективное управление за счет сокращения многоступенчатого процесса исполнения решений и повышения тем самым оперативности работы органов государственного управления. Для достижения этих целей также не обязательно укрепление финансовой системы местных органов власти.

Как известно, децентрализованное управление даже в самой рациональной его форме на порядок сложнее централизованного, а децентрализованная организация сложной системы (например, федеративное устройство государства) требует усилий для поддержания ее целостности и устойчивого развития, неизмеримо больших, чем в варианте унитарной организации⁹⁵. Вместе с тем именно федеративное устройство зачастую является единственным средством для сохранения целостности страны, поскольку территориальная децентрализация в форме федерации остается самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. Поэтому федерации, являясь новейшим эволюционным пиком в развитии государства, в большинстве своем возникли только в ХХ в.

В сфере общественных финансов бюджетная (или бюджетно‑налоговая) децентрализация имеет принципиальные отличия от других форм и методов разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в связи с тем, что ее предметом во всем мире являются единая система государственных финансов и единые правила налогообложения, разработки и исполнения бюджета. К тому же в каждом государстве обязательно единство денежно‑кредитной системы и внешних заимствований. При этом главной целью децентрализации является создание более тесной взаимосвязи между системой управления и населением, а это требует укрепления финансовой системы местных органов власти. Задача заключается в предоставлении регионам и органам местного самоуправления определенных полномочий в сфере налогообложения и расходования средств, а также возможности самостоятельно определять параметры и структуру расходной части бюджета. Таким образом, население сможет самостоятельно определять состав местных органов власти (путем выборов) и активно участвовать в процессе управления.

Конечным результатом должно стать повышение качества общественных услуг, предоставляемых местными органами власти, и большее удовлетворение избирателей.

Бюджетная децентрализация предполагает определенную степень автономии местных органов власти, позволяющую им принимать независимые решения в налогово‑бюджетной сфере.

Для того чтобы раскрыть экономическое содержание децентрализации как обратной стороны централизации, необходимо, на наш взгляд, взвесить их преимущества и недостатки.

В чем же заключаются преимущества бюджетной централизации?

Они выражаются в разноуровневых возможностях регионов, основными из которых, на наш взгляд, являются следующие:

1) возможности сохранения макроэкономической стабильности;

2) поддержание инвестиционной активности, особенно важной в периоды экономического спада;

3) поддержание сопоставимого уровня потребления общественных благ по территории страны;

4) существенные возможности выравнивания весьма дифференцированной душевой бюджетной обеспеченности, что особенно актуально для России;

5) наличие относительно более высокой компетенции и квалификации управленческих кадров центральных органов управления.

Для доказательности выдвинутых обобщений приведем некоторые аналитические и статистические данные.

В отношении возможностей для макроэкономической стабильности централизация предпочтительна на стадии переходной экономики. Как отмечает профессор экономики и декан факультета политических исследований Университета штата Джорджия Рой Бол⁹⁶, государства с развивающейся и переходной экономикой являются нестабильными по своей природе, что объясняется рядом причин, например существенной зависимостью от ограниченного числа основных статей экспорта (сельскохозяйственного или минерально‑сырьевого). Изменение цен на мировом рынке может оказать крайне негативное воздействие на экономику такой страны. Изменение глобальных экономических условий также может замедлить темпы экономического роста таких стран. Например, экономический спад в мировой экономике мог бы привести к сокращению притока зарубежных инвестиций, падению спроса на экспорт, значительному сокращению туристической деятельности и т. п. Так, даже в экономически наиболее развитых странах Латинской Америки объем реального ВВП в 1,5 раза более неустойчив, чем в промышленно развитых странах, а реальные курсы национальных валют – в 3 раза более неустойчивы⁹⁷.

Такая неустойчивость в экономике сообщается и общественному сектору, причем зачастую даже в большем масштабе. Колебания мировых процентных ставок и реальных валютных курсов непосредственно влияют на размеры обслуживания внешнего долга (что отчетливо проявлялось в России 1990‑х годов). Суммы поступлений от косвенных налогов зависят от колебания спроса, а расходы в общественном секторе зависят от степени инфляции и безработицы. В отчете Всемирного банка⁹⁸отмечается интересный факт: налоговые поступления в латиноамериканских странах оказываются в 2,5 раза более изменчивыми, чем в промышленно развитых странах, а расходы в общественном секторе – в 4 раза более изменчивыми.

Угроза нестабильности заставляет центральные органы власти осуществлять контроль за деятельностью в бюджетно‑налоговой сфере (путем сокращения государственных расходов либо повышения налогов) для того, чтобы проводить стабилизационную политику. Действительно, как можно реализовать программу по регулированию инфляции и бюджетного дефицита при условии, что значительная доля государственных расходов и налогов находится в ведении местных органов власти, которые не имеют прямой заинтересованности в проведении стабилизационной политики? Министерства финансов практически во всех странах стремятся в максимально возможной степени контролировать:

1) размеры налоговых ставок и налогооблагаемой базы по основным видам налогов. Это позволяет правительству контролировать уровень доходов и размер бюджетного дефицита. В большинстве развивающихся стран и стран с переходной экономикой ставки и налогооблагаемая база основных налогов устанавливаются центральным правительством и не могут быть изменены местными органами власти. Это в значительной степени объясняется необходимостью контроля макроэкономических параметров;

2) порядок распределения расходов и определения их уровня. При отсутствии жестких бюджетных ограничений расходы местных органов власти могут достигать величин, которые будут угрожать размеру бюджетного дефицита. По этой причине во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой осуществляется контроль над уровнем расходов местных органов власти. Для этого есть несколько способов: а) централизованное установление уровня заработной платы служащих местных органов власти; б) установление верхнего порога занятости в общественном секторе; в) утверждение местных бюджетов органами власти более высокого уровня;

3) регламентацию порядка привлечения займов местными органами власти. Это может защитить экономику от чрезмерного инвестирования со стороны местных органов власти, что также позволит центральному правительству лучше контролировать общий уровень внутреннего заимствования в экономике.

Таким образом, контроль за доходами, расходами и заимствованиями территориальных органов власти является необходимым условием достижения макроэкономической стабильности, а его осуществлять гораздо легче в условиях бюджетной централизации.

Другим важным аргументом в пользу бюджетной централизации является необходимость инвестиций в инфраструктуру, которые должны направляться централизованно. Как правило, в странах с переходной экономикой наблюдается недостаток капитала и местные органы власти обладают весьма незначительными денежными запасами. В результате бюджетной децентрализации может произойти перемещение финансовых ресурсов из центра, где сосредоточены основные сбережения и инвестиционные капиталы, на местный уровень, где основные средства расходуютсяна потребительские товары. Бюджетная децентрализация, таким образом, может привести к сокращению расходов на поддержание инфраструктуры, что может оказать негативное влияние на развитие национальной экономики. А ведь хорошо известно, что приоритеты государства в целом в области инвестиций зачастую не совпадают с приоритетами территориальных и местных органов власти.

Центральное правительство заинтересовано в инфраструктурных инвестициях, которые принесут пользу как на региональном, так и на национальном уровне: это магистральные дороги, энергетические, информационные, транспортные системы и т. д. Местные органы власти, наоборот, в большей степени заинтересованы в инвестиционных проектах, имеющих по преимуществу местное значение, например строительство рынков, систем водоснабжения небольших территорий, муниципальных строений и зон отдыха. Поэтому в условиях ориентации на максимальную интенсификацию экономического роста находится немало сторонников того, что крупным государственным инвестиционным проектам, призванным обеспечить развитие общенациональной инфраструктуры, должен отдаваться безусловный приоритет и что роль местных органов власти в инвестиционной политике должна быть ограниченной.

Дополнительным аргументом в пользу бюджетной централизации является опасение, что местные органы власти в процессе создания и развития разнообразной инфраструктуры не будут придерживаться необходимых стандартов (как технологических, так и предоставления общественных услуг) и не смогут обеспечить их функционирование на должном уровне⁹⁹. Что же касается инвестиций в социальную сферу, в социальную инфраструктуру, большинство представителей федерального центра справедливо полагают, что эти инвестиции должны осуществляться единообразно по всей стране. Эта позиция реализуется через федеральные правительственные программы, которые ограничивают автономию местных органов власти в определении уровня предоставляемых общественных услуг в сфере образования и здравоохранения, а также жилищно‑коммунальных услуг. Доступность потребления к сопоставимому объему основных общественных благ в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты в условиях централизации достигается в результате использования нормативного метода планирования бюджетных расходов – «норм расходования» при формировании бюджетов.

В условиях централизации существует больше возможностей для выравнивания финансовых различий в уровнях душевой бюджетной обеспеченности. Как известно, для большинства развивающихся стран и стран с переходной экономикой характерны очень большие межрегиональные различия в уровне доходов и благосостояния. Для «бедных» регионов типичны низкая собираемость налогов и высокий уровень потребностей в расходах. Смягчение этих неблагоприятных финансовых различий является, как правило, задачей центрального правительства. Одним из общепринятых методов нивелирования различий выступает система выделения уравнительных (выравнивающих) трансфертов. В условиях централизации существует больше возможностей для выравнивания финансовых возможностей. У центрального правительства появляется возможность существенного объединения средств для последующего перераспределения среди территориальных органов власти с целью выравнивания финансовых различий между регионами.

Бюджетная децентрализация фактически препятствует выравниванию. Когда органам местного самоуправления предоставляются полномочия по налогообложению или самостоятельному определению структуры расходов, а также некоторые возможности по осуществлению заимствований, преимуществами нового статуса, как правило, воспользуются регионы и без того с более высокими уровнями доходов. Эти территории имеют достаточную налогооблагаемую базу для введения новых налогов, отличаются более высокой собираемостью налогов, имеют инфраструктурные возможности, позволяющие предоставлять большее количество социальных услуг, а также достаточный потенциал для погашения кредитов, что позволяет использовать займы для усиления инвестиционной активности. Таким образом, при децентрализации бюджетной системы можно ожидать дальнейшего роста дифференциации между «богатыми» и «бедными» регионами.

В чем заключаются преимущества бюджетной децентрализации¹⁰⁰? Среди основных преимуществ бюджетной децентрализации выделяются не только традиционные – экономические и социальные, но и «интегрированные» преимущества, которые можно сформулировать как развитие инициативы – местных органов власти и управления, граждан и институтов гражданского общества – различных некоммерческих организаций, лоббирующих интересы и населения, и предпринимательства во властных структурах.

Среди экономических преимуществ децентрализации – рост благосостояния граждан,их более осознанная позиция по поводу уплаты налогов в бюджетную систему, экономически более эффективное расходование средств со стороны местных администраций при условии их влияния на эти расходы. Это выгодно для государства в целом по ряду причин.

Во‑первых, если снижаются налоги, увеличиваются социальные расходы или изменяется структура расходов в соответствии с выбранными приоритетами и т. п., благосостояние граждан при этом увеличивается. Во‑вторых, если качество предоставляемых услуг соответствует потребностям граждан, они охотнее платят налоги.Децентрализация, таким образом, должна привести к активизации налоговой политики и к преодолению сопротивления при введении целевых налогов либо сборов за пользование как средства возмещения затрат, что является менее вероятным в условиях централизованной системы управления.

Наконец, бюджетные услуги оказываются более эффективно,поскольку при помощи налогов и сборов за пользование избиратели сами оплачивают социальные услуги, предоставляемые на местах, они могут требовать подотчетности местных должностных лиц в том, что касается количества и качества предоставляемых услуг. Если избиратели при этом не удовлетворены порядком предоставления социальных услуг, они могут лишить ответственных должностных лиц их полномочий.

Децентрализация полномочийпо предоставлению общественных благ повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базыи тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет. Что касается интегрированного эффекта, обозначенного нами как развитие местной инициативы, он, по сути, выражает то качественное приращение, которого можно добиться в условиях сбалансированного развития децентрализации, обеспечивая выход из кризиса, устойчивое социально‑экономическое развитие и экономический рост.

Бюджетная децентрализация приближает органы управления к населению,так как ответственность за принятие части решений относительно определенного уровня и структуры налогов и расходов бюджетов возлагается при этом на местные органы власти. Использование административного ресурса совместно с некоторыми экономическими полномочиями способствует наращиванию налоговой базы и мобилизации доходных поступлений в местный бюджет.

В условиях децентрализации происходит стимулирование активного становления гражданского общества – различных некоммерческих организаций,представляющих интересы многочисленных групп населения и субъектов хозяйствования, с помощью которых становится реальным государственно‑общественный контроль за деятельностью региональной и местной администрации, в том числе в бюджетно‑налоговой сфере.

Наиболее существенным в этой связи является вопрос о том, созрели ли реальные условия для того, чтобы воспользоваться преимуществами децентрализации. Международный опыт, выводы аналитиков в отношении необходимых условий для успешной бюджетной децентрализации в целом схожи.

Представители региональных и местных органов власти должны избираться населением. Если руководители назначаются прямым указанием сверху, вместо того чтобы быть избранными в ходе всенародного голосования, избиратели не могут выражать свои предпочтения через институт выборов и не имеют права заменить тех, кто не представляет их интересы.

Органам местного самоуправления должны быть предоставлены некоторые полномочия в вопросах налогообложения. Местные органы власти, самостоятельно определяющие ставки некоторых налогов, могут регулировать как уровень бюджета, так и объем финансирования социальных услуг. Если единственным источником доходов являются трансферты из центра, то фактически размер бюджета в этом случае определяется центральными (или региональными) органами власти. Во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой местные органы власти не имеют полномочий самостоятельно устанавливать ставки налогов, за исключением самых незначительных местных налогов.

Местные органы власти должны нести определенную ответственность по расходованию средств бюджета.До тех пор, пока местным органам самоуправления не будет передана ответственность за предоставление услуг, которые являются важными для местных избирателей, местные должностные лица будут оставаться неподотчетными перед своим электоратом.

Органам местного самоуправления должна быть предоставлена существенная степень автономии при определении структуры предоставляемых общественных услуг. Они должны иметь некоторую свободу выбора при распределении собственных средств между различными статьями расходов.

Местным органам самоуправления должны быть предоставлены адекватные административные полномочия по сбору налогов для выполнения доходной части местных бюджетов. Зачастую это оказывается сложной задачей, так как местные налоги чаще всего относятся к трудно собираемым, а местные налоговые службы не обладают достаточным количеством опытных налоговых специалистов. Кроме того, имеет значение и то, что дистанция между местными должностными лицами и конкретными налогоплательщиками является минимальной, в связи с чем сбор налогов в значительной мере определяется политическими соображениями. Нетрудно представить, насколько сложно будет избранному местным населением должностному лицу принимать решение о конфискации имущества в случае неуплаты, например, налога на имущество. В странах с переходной экономикой имеется и другая проблема. Сбор налогов часто является функцией центральных органов власти, т. е. централизованный сбор налогов хотя и осуществляется от лица местных органов власти, подразумевает лишь «самое косвенное» их участие.

При несоблюдении либо неготовности всех названных условий для эффективной бюджетной децентрализации в полной мере проявляются ее недостатки – превалирование «местечковых» интересов в противовес общерегиональным либо национальным, дублирование управленческих функций, рост управленческих расходов, неэффективность бюджетных расходов в целом и т. д.

При оценке преимуществ и недостатков как централизации, так и децентрализации наиболее сложным оказывается нахождение баланса между этими двумя конкурирующими подходами. Ключевым при необходимости системной оценки множества параметров, вероятно, является сам факт неразрывности их существования в условиях развития федеративных отношений в целом, обязывающий к поиску и нахождению оптимального сочетания для каждого конкретного момента развития.