17.1. Реализация социальных приоритетов в правительственных программах долгосрочного и среднесрочного развития России

«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», – отмечается в главе 1 Конституции Российской Федерации. Это означает, что при любых системных и структурных преобразованиях экономики одним из основных государственных приоритетов является реализация активной политики, направленной на обеспечение высоких жизненных стандартов для большинства граждан.

В «Основных направлениях социально‑экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу»⁶²описывалась модель модернизации, основанная на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования. Важнейший постулат долгосрочной правительственной программы развития России до 2010 г. состоит в отказе от патерналистского государства и переходе к модели субсидиарного государства, которое отвечает перед обществом за обеспечение лишь минимального объема общественных товаров и услуг, а не исходит из их разумной достаточности для осуществления долгосрочных целей выхода страны на траекторию устойчивого экономического роста. Все, что сверх «минимума» общественных услуг, граждане должны зарабатывать и обеспечивать себе сами. В субсидиарной модели государство производит общественные товары и реализует социальную политику не в силу обязательств перед обществом и стратегических приоритетов, а исходя из «реально имеющихся ресурсов и возможностей»⁶³.

К базовым социальным услугам отнесены медицинское обслуживаниеиобщее образование.Программой социально‑экономического развития РФ на среднесрочную перспективу предложена более развернутая трактовка социальных приоритетов общественного развития – проведение на новой основе социальной политики, направленной на рост инвестиций в человеческий капитал (прежде всего в образование и здравоохранение), повышение эффективности предоставления государством социальной помощи нуждающимся на основе внедрения адресных принципов социальной поддержки, проведение пенсионной реформы и реформы трудовых отношений⁶⁴.

В программных правительственных документах представлена стратегия реформирования конкретных направлений социального развития.

В период 2001–2004 гг. в силу ограниченности платежеспособного спроса предлагалось обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования⁶⁵. Начиная с 2005 г. предполагалось перейти на темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнительных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. Социальный заказ на образование, по мнению правительства, не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять во все возрастающей степени и сумму частных интересов семей и предприятий.

Содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях по истечении переходного периода с 2005 г. стало частично финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из малообеспеченных семей.

С учетом прогнозируемого сокращения числа учащихся будут проведены мероприятия по сокращению численности работников образовательных учреждений, особенно не занятых преподавательской деятельностью.

Программой предлагается совершенствование хозяйственного механизма системы образования,согласно которому структура расходов делится на три блока:

1) текущее финансирование будет осуществляться на нормативно‑подушевой основе;

2) развитие материально‑технической базы образования (бюджет инноваций) – на конкурсной основе при условии привлечения софинансирования со стороны бюджетов других уровней и внебюджетных средств, включая средства населения, инвесторов и спонсоров;

3) финансирование социальных услуг в образовании (стипендии, проезд, общежитие) только адресно, с учетом материального положения учащихся.

В разделе Программы, посвященном стратегии реформирования здравоохранения,констатируется, что в переходный период значительно сократились возможности государства финансировать бесплатное предоставление населению медицинской помощи, вследствие чего резко ухудшилась ее доступность для широких слоев населения. С 1998 г. Правительством РФ ежегодно утверждаетсяПрограмма государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью,однако весьма актуальна проблема несбалансированности государственных гарантий и их финансового обеспечения. В большинстве субъектов РФ эта программа не обеспечивается имеющимися государственными средствами. Дефицит составляет 40–50 % и покрывается вынужденными расходами пациентов на оплату лекарств и медицинских услуг.

Стратегия реформирования здравоохранениясвязывается с завершением перехода к системе обязательного медико‑социального страхования (ОМСС). С точки зрения финансирования речь идет о слиянии государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования и фондов социального страхования в единый внебюджетный фонд медико‑социального страхования. Базовая программа ОМСС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета на договорной и программной основе будут покрываться расходы на социально значимые заболевания. Предлагается постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к оплате планируемых объемов отдельных ее видов, определяемых на основе заказа медицинским организациям.

В сфере социальной поддержки населенияпредполагается осуществить переход от всеобщности к избирательности по принципу адресности. Государственная социальная помощь может предоставляться исходя из двух критериев – только малообеспеченным семьям, чей совокупный доход ниже величины прожиточного минимума, при этом находящимся в тяжелой жизненной ситуации.

Признается необходимость совершенствования процедур обязательной проверки нуждаемости, а также использования возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной ситуации.

Принятая концепция пенсионной реформы,как указывалось выше, предусматривает переход от единой к пенсионной системе, включающей три составляющие: базовую, страховую и накопительную. Базовая часть будет иметь фиксированный размер, страховая часть – рассчитываться на основе накопленных работником пенсионных прав в связи с уплатой работодателями страховых платежей в государственный Пенсионный фонд России в виде условного пенсионного капитала на индивидуальном счете застрахованного. Размер пенсии будет соответствовать сумме уплаченных в ПФР страховых взносов и средней продолжительности выплаты пенсий. Накопительная часть может быть рассчитана исходя из накопленных сумм страховых взносов (налога) и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета.

В сфере жилищной политики предполагается переход на полную оплату населением услуг, связанных с содержанием и обслуживанием жилищного фонда, включая капитальный ремонт, при одновременном развитии мер адресной социальной защиты семей с низкими доходами.

Основные черты новой социальной доктрины с финансовой точки зрения можно свести к следующим:

• провозглашение субсидиарностив качестве базового принципа социальной политики в России⁶⁶;

• относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых источников,усиление роли рыночных инструментов социального страхования, привлечение не только ресурсов государства, но и всего общественного сектора, а также населения к реализации социальных обязательств;

• законодательное закрепление минимального набора государственных социальных гарантийпотребления основных общественных услуг (образования, культуры, здравоохранения), переход на преимущественно адресные формы предоставления социальной помощи;

• территориальное соответствие– «немобильные» общественные блага; те товары и услуги, которыми пользуется население данной местности, должны предоставляться за счет средств территориальных бюджетов;

• учет внешнего эффекта– чем выше интерес общества в целом к конкретным общественным благам или ущерб от неисполнения социальных обязательств, тем выше уровень централизации полномочий и финансовых ресурсов.

Ключевые инструменты социальных реформ – организационно‑финансовые.Это механизмы страхования рисков утраты трудоспособности по социальным основаниям – болезни, старости, безработице, производственной травме, предполагающие усиление коллективной (со стороны работодателей) и индивидуальной ответственности возмещения страхового риска. В финансировании жилищно‑коммунальной сферы речь идет о переходе от субсидирования производителей к адресному субсидированию потребителей, исключая высоко– и среднеоплачиваемые категории населения. В образовании – имеется в виду отход от исключительно бюджетного финансирования, переход на субсидиарное финансирование, особенно в высшем образовании; в пенсионном обеспечении – существенное дополнение распределительной системы («солидарности поколений») накопительными элементами; в социальной защите населения – преимущественно адресная социальная помощь с проверкой нуждаемости.

К одному из ожидаемых результатов, как указывается в «Основных направлениях социально‑экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу», относится: «плавное снижение доли государственных расходов в ВВП при одновременном их росте в реальном выражении, который, однако, будет существенно отставать от темпов роста ВВП»⁶⁷. Эти положения находят конкретное подтверждение в разработке Минфином России основных характеристик федерального бюджета на 2000–2005 гг. Согласно предложениям Правительства РФ непроцентные расходы федерального бюджета (государственные расходы, за исключением обслуживания государственного долга) сокращаются ежегодно относительно ВВП, как и общая величина расходов.

Прямым следствием того, что государство отодвигается в тень основного курса осуществляемых рыночных реформ, становится переложение основной тяжести всех социально значимых расходов с государства, призванного аккумулировать необходимые ресурсы для производства общественных благ и производить их, на население. В современной России именно население становится основным плательщиком общественных услуг в условиях принятых реформ жилищно‑коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и т. д.

Такой подход представляется нам теоретически и практически неоправданным ввиду очевидной предсказуемости долгосрочных социальных последствий для развития страны: дальнейшей поляризации общества, продолжения падения уровня жизни населения, деградации научного и интеллектуального потенциала, неизбежного снижения качества человеческого капитала, конкурентоспособности национальной экономики.

Экономическая теория, как и опыт наиболее развитых стран, выявляют наличие диаметрально противоположных тенденций и доказывают, что ставка на обеспечение высоких стандартов уровня жизни, приоритет расходования общественных финансов на инвестиции в человеческий капитал, потребление общественных благ, реализуемых общественным сектором, в первую очередь – через устойчивый рост государственных расходов в ВВП, позволяют этим государствам динамично развиваться в течение длительного исторического периода.