7.1. Проблема неэффективности государственного сектора

В предыдущей главе были рассмотрены механизм общественного выбора и проблемы, связанные с процессом выбора, в частности проблемы демократического голосования по принципу большинства. Было выяснено, что демократический процесс общественного выбора может быть неэффективным. В настоящей главе в самом общем виде будет рассмотрена проблема неэффективности самого общественного сектора. Концепция изъянов государства является такой же важной в экономической теории общественного сектора, как и концепция изъянов рынка.

Необходимость государственного вмешательства в экономику обосновывалась на теории изъянов (провалов) рынка. Предполагалось, что неэффективность рыночного механизма должна быть компенсирована механизмом государственного регулирования экономики, функционированием общественного сектора. В процессе компенсации недостатков рынка общественным сектором существует несколько важных этапов, связанных с общественным выбором. Их еще можно назвать этапами в действии механизма общественного выбора.Можно выделить следующие этапы:

• Первый этап конкретного экономического анализа, когда формулируются направления и масштабы развития этого сектора. По существу, это этап формирования экономических программ политических партий и правительства.

• Второй этап – это этап непосредственно общественного выбора. Специфика распределения и использования ресурсов в рамках государственного сектора состоит в том, что распределение и использование ресурсов предполагают общественный выбор, осуществляемый демократическим путем, путем голосования.

• Наконец, наступает третий этап реализации экономических программ, экономической политики. Реализация общественных проектов делегируется общественному сектору в лице исполнительных органов государственной власти и государственных предприятий. На этой стадии также осуществляется общественный выбор, но выбор более конкретных направлений и масштабов использования ресурсов государственного сектора. Степень демократичности общественного выбора на этом этапе значительно уменьшается, повышается роль иерархии и единоначалия. На последних двух этапах и возникает проблема эффективности самого государственного сектора экономики. То, что решение проблемы, с которой не справился рынок, передается государственному сектору, еще не является гарантией ее эффективного решения в рамках этого сектора. Предполагается, что оно должно быть эффективным.

В свое время мы выяснили, что рынок как институт, в центре которого находится частный сектор, имеет свои преимущества и свои недостатки (изъяны, провалы).

Институт– это общественный обычай, заведенный порядок, норма, порядок, закрепленный в законе, организация, общественное устройство.

Например, такие явления, как семья, государство, моральные и правовые нормы, частная собственность, рынок, выступают институтами. В этом смысле можно провести аналогию государства с рынком. Государственный сектор как институт имеет и достоинства, и недостатки. Эти достоинства и недостатки рынка и государства можно назвать институциональными достоинствами и недостатками (изъянами).

Институциональный изъян рынка или государства– это неспособность рынка и государственного сектора как важнейших институтов экономики реализовать в определенных случаях эффективность по Парето.

Другими словами, институциональный изъян (провал) возникает в результате такого функционирования институтов, которое ведет к неэффективности, к неэффективному результату.

Напомним, что эффективность (оптимальность) по Парето означает: имеет место такое распределение ресурсов и готовой продукции, при котором отсутствует какой‑либо вариант перераспределения, улучшающий по крайней мере положение одного индивидуума и не ухудшающий положение других. Парето‑улучшение в этой ситуации невозможно. Для эффективности по Парето необходимо выполнение нескольких условий, в частности условий эффективности обмена, эффективности производства и эффективности распределения. (Более подробно эти вопросы были рассмотрены в главе 2.)

Изъяны такого института, как государство, возникают прежде всего на стадии принятия решений исполнительной властью. В какой степени эти решения являются эффективными? Ответ на этот вопрос в экономической теории общественного сектора дается в рамках концепций агентских отношений, асимметричной информации, бюрократической монополии, погони за рентой.

В самом общем виде изъян рынка представляет собой неспособность конкурентной системы в той или иной ситуации реализовать эффективность по Парето. Точно так же изъян государства– это неспособность государственного сектора реализовать эффективность по Парето. Другими словами, изъян (провал) государства возникает в результате действий государства, ведущих к неэффективности, к неэффективному результату.

Эффективность общественного сектора предполагает, таким образом, какие‑то действия государства, ведущие к эффективности по Парето, т. е. Парето‑улучшения. Точно так же можно определить, что такое неэффективность общественного сектора с использованием понятия Парето‑улучшения.

Неэффективность общественного сектора (государства)означает, что в данной ситуации, возникшей в результате действий государства, возможны изменения, ведущие к Парето‑улучшениям.

Некоторые экономисты в число недостатков (изъянов) рынка включают и несправедливость в распределении. Предлагается также включить несправедливость в распределении и в число недостатков (изъянов) государства. Например, когда государство передает средства заинтересованным группам или передает полномочия и награждает не по заслугам. Возможно, что в том случае, когда политик негласно способствовал выделению государственных средств компании своего друга по университету, не возникнет неэффективность по Парето, но все равно это изъян государства, так как подобное перераспределение богатства не отвечает принципам социальной справедливости.

Таким образом, недостатки государства вытекают из двух основных институциональных особенностей.

• Во‑первых, они являются следствием особенностей механизма демократического голосования, ведущих к Парето‑неэффективности. (Эти особенности были рассмотрены нами в предыдущей главе.)

•  Во‑вторых, это результат того, что действия государства реализуются посредниками – государственной бюрократией.

Предпочтения избирателей делегируются выборным представителям, а затем передаются для реализации исполнительной власти, т. е. бюрократическому механизму. Возникают агентские отношения. Политики и государственные служащие действуют как агенты членов общества, являющихся избирателями. Эти агентские отношения – источник неэффективности государства.

Один из важнейших выводов из этих рассуждений состоит в том, что если государственный сектор может быть неэффективным, как и рынок, то при формировании экономической политики необходимо провести сравнительный анализ возможностей рынка и возможностей государства с учетом как преимуществ, так и недостатков этих разных экономических механизмов.