8.4. Проблема эффективности государственных предприятий

В ХХ в. неоднократно возрождался интерес к проблеме экономической роли государства в экономике вообще и к проблеме эффективности государственных предприятий в частности. В экономике общественного сектора последняя проблема может быть рассмотрена только в рамках более широкого подхода с позиций институциональных преимуществ и институциональных провалов государства и рынка.

Интерес к вопросу эффективности предприятий государственного сектора экономики вновь возродился на рубеже ХХ и ХХI вв., особенно в переходных обществах. Это объясняется разными факторами:

во‑первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа;

во‑вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий;

в‑третьих, возрождением интереса к проблеме государственного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации.

Возрождение интереса к проблеме эффективности государственного сектора отмечается не только в общественной мысли, но и в специальной экономической литературе.

Рассматриваемая проблема сложна и многогранна. Но важнейшими аспектами проблемы эффективности предприятий государственного сектора, на наш взгляд, являются обоснование необходимости государственного производства, тенденции развития государственных предприятий в странах Запада, общие причины неэффективности государственного сектора, факторы неэффективности государственных предприятий, общие направления их реструктуризации.

Общие причины неэффективности государственного сектора.Существует масса примеров как эффективности, так и неэффективности государственных предприятий. Причины неэффективности государственного сектора экономики рассматриваются в рамках концепции провалов государства. В этой теории источниками провалов государства являются, во‑первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; во‑вторых, агентские отношения в общественном секторе. В частности, изъяны государства с позиций общественного выбора проявляются в парадоксе Кондорсе, неэффективности выбора при пропорциональном налогообложении, искажении общественных предпочтений, логроллинге. Изъяны государства с позиций агентских отношений проявляются в асимметричности информации в государственном секторе, в существовании бюрократической монополии, в системе погони за рентой.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же, как и примеров неэффективности частных предприятий. В данном случае нас интересует проблема эффективности государственных предприятий.

Дж. Стиглиц в своем известном учебнике по экономике общественного сектора приводит много интересных примеров, характеризующих эту проблему в американской экономике. В сфере производства товаров и услуг в государственном секторе США наблюдаются следующие явления:

• государственное строительство жилья на 20 % дороже частного;

• общественная уборка мусора обходится на 50 % дороже, чем частная;

• большинство предоставляемых государством коммунальных услуг были значительно дороже, чем предоставляемых частным сектором;

• государственные служащие используют бюллетени по болезни на 64 % чаще, чем занятые в частном секторе;

• управление служб общего назначения использует в 17 раз больше людей, чем частные компании, осуществляющие сопоставимую деятельность.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частньми предприятиями, действующими в той же отрасли.Издержки производства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта, как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным,так как они производят разную, часто несопоставимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении государственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия.Так же как и в случае с государственными предприятиями, есть много примеров неэффективности производства товаров и услуг в частном секторе.

• Так, многие французские государственные предприятия являются примерами эффективности. В частности, французская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

• Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхования составляют менее 1 % суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40 % предоставляемой суммы страховок.

• Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4–11 %.

• В частных школах численность управленческого персонала на 50 % выше по сравнению с государственными школами.

• Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда многих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растет. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так, в Канаде функционируют и государственные, и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетельствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

В предыдущей главе мы рассмотрели общие причины неэффективности государственного сектора экономики, причины так называемых изъянов государства с позиций экономической эффективности. Это были, во‑первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; во‑вторых, агентские отношения в общественном секторе.

Исследование ситуаций неэффективной деятельности государственных предприятий показало, что существуют несколько конкретных причин неэффективности многих государственных предприятий. Эти причины связаны с управленческими проблемами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирования труда государственных служащих.

Существует много факторов, отрицательно влияющих на эффективность государственных предприятий.К ним можно отнести следующие факторы:

1. Проблемы управления и организации производства, в том числе:

• условия «мягкого бюджетного ограничения» (субсидии, нет угрозы банкротства);

• нет цели максимизации прибыли;

• отсутствуют стимулы повышения эффективности;

• трудности планирования долгосрочных инвестиций;

• бюрократические цели (максимизация размера организации);

• ограничения по типу и качеству материальных затрат (закупочные спецификации);

• влияние политики, политических аспектов экономических решений;

• низкий уровень расположенности к риску (акцент на формальных процедурах).

2. Особенности стимулирования труда государственных служащих, в том числе:

• слабая угроза увольнения;

• низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогичной работой в частном секторе;

• отсутствие стимулирующих производительность систем оплаты труда;

• трудности определения результатов труда государственных служащих;

• коррупция.

3. Особенности отраслевой конкуренции, в том числе:

• отсутствие конкуренции (почтовая служба);

• условия естественной монополии (бюрократическая монополия).

Государственные предприятия функционируют в условиях «мягкого бюджетного ограничения».

«Мягкое бюджетное ограничение»– это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении масштабов производства влияет политика, проводимая правительством, в частности политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведет к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списываются за счет общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создает условия «мягкого бюджетного ограничения». Все это является причиной более низкой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предприятий. Кроме того, одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответственности – все это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к рискупредставляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответственности за принимаемые решения, предполагающее групповое принятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государственных предприятий являются причинами их неэффективности. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, со спецификой их сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организаций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эффективности государственных предприятий предполагает как реформу системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий – это длительный процесс, включающий разнообразные меры правительства. В литературе этот процесс называют также реструктуризацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позволяют назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.