15.3. Особенности формирования источников фондов и направлений их расходования

Фонды имеют особенности как на стадии формирования финансовых ресурсов,так и на стадии ихиспользования.

Особенности формирования ресурсов фондов связаны с многообразием их источников, а также их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов – инструмента внеэкономического, административного принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, он далек от механизма принуждения, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Это – налоги и платежи, близкие к налоговым, обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели (для каждой подгруппы фондов они различаются в деталях, здесь же речь идет об общих чертах).

Источниками внебюджетных фондоввыступаютцелевые налоги, страховые платежи,относимые, как правило, на издержки, сборы за пользование, т. е. частичная оплата услуг (смешанно‑общественных благ), а такжедобровольные перечисленияиз прибыли (дохода).

В 1990‑е годы в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых поступленийвместообщих налоговых поступлений,поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для конкретных задач. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их сборами за пользование, хотя между этими понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те и другие основываются на обложении группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Однако они имеют существенные различия, связанные с экономической природой налога и цены товара (услуги), базирующейся на возмещении издержек по производству товара и получении прибыли.

Поскольку производство общественных благ ввиду их нерыночного характера, особой специфики, необходимости обеспечения максимальной доступности потребления крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений, государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги.

Например, вводятся целевые налогидля строительства дорог: поскольку в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т. п. для финансирования дорожного строительства.

Другой пример – целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования (страховые платежи). Здесь речь идет о страховых платежах,экономическое содержание которых существенно отличается от налогов⁴².

Сборы за пользованиепредставляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству услуг, взимаемых государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством).

Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т. д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Что же касается распределения финансовых ресурсов,то фонды, на наш взгляд, обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во‑первых, это конкурентные начала – распределение ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т. д.); они, как правило, осуществляются на конкурсной основе. Во‑вторых, достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В‑третьих, это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свои, отличные от других: 1) нормативно‑законодательную базу; 2) источники формирования доходов; 3) направления расходования собранных ресурсов; 4) государственно‑общественные формы контроля за их деятельностью.