21.1. Модель фискального федерализма

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических традиций на бюджетно‑налоговое устройство разных стран.

В настоящее время различают несколько моделей – фискального федерализма, конкурентного федерализма,а также их сочетание. Наиболее распространенной являетсямодель фискального федерализма.Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия) делается ставка на совместное использование федерально‑территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64 % – подоходные налоги (54,7 % – с населения и 9 % – на прибыль предприятий) и около 16 % – косвенные налоги на потребление.

Можно выделить следующие модели бюджетного федерализма:

• американская (конкурентный федерализм):

1) собственные налоги («один налог – один бюджет);

2) самостоятельность в расходах;

3) неприятие «мандатов»;

4) слабое выравнивание;

5) свобода заимствований;

6) возможность банкротства;

• германская (кооперативный федерализм):

1) совместные налоги («один налог – три бюджета»);

2) совместное регулирование расходов;

3) «финансируемые мандаты»;

4) сильное выравнивание;

5) ограничение заимствований;

6) помощь кризисным регионам.

В числе положительных характеристик модели фискального федерализма,используемой, например, в ФРГ, называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и как следствие – активную политику бюджетного выравнивания.

Все налоговое законодательство Германии централизовано. Налоги распределяются между уровнями бюджетной системы фиксированно, согласно Конституции страны. Налоги, закрепленные за каждым уровнем бюджетной системы, обеспечивают малую часть бюджетных доходов (табл. 21.1).

Таблица 21.1

Налоги, полностью поступающие в бюджеты одного уровня (% к общей величине налоговых поступлений)¹⁰¹

Главным источником доходов страны являются налоги, поступления которых распределяются между несколькими уровнями бюджетной системы. Собираются они централизованно, после чего распределяются в соответствии заданными долями (табл. 21.2).

Таблица 21.2

Вертикальное распределение расщепляемых налогов между уровнями бюджетной системы в Германии

Региональное распределение НДС осуществляется пропорционально численности населения. Горизонтальное распределение налога на прибыль и подоходного налога производится на основе места происхождения налоговых поступлений. Вертикальное разделение подоходного налога и налога на прибыль утверждено Конституцией страны.

В компетенцию федерального правительствавходят оборона, дипломатическая и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регулирование, федеральный транспорт, почта и коммуникации.

К компетенции земельотносятся культура, образование, поддержание общественного порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональная экономическая политика.

Муниципалитетыотвечают за коммунальные услуги, здравоохранение, спорт, отдых, жилищное строительство и строительство дорог. Фактические расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы за счет целевых грантов.

На федеральном уровне наиболее важными являются законодательная функция, распределение финансовых ресурсов и формулирование основных направлений политики в той или иной области. Правительства земель и муниципальных образований отвечают в основном за воплощение этой политики в жизнь.

Вместе с тем у этой модели много недостатков – стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, нивелируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставления существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепления согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использования эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Важную роль в описываемой модели играют трансферты, к которым относят разные формы межбюджетного выравнивания. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4 % ВВП в Австрии, 4,3 % в Германии, 5,1 % в Швейцарии, 5,6 % в США до 8 % ВВП в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 1990‑х годов около 40 %, в том числе в англосаксонских странах – 36 %, в Скандинавских странах – 34, в федеративных европейских странах – 24, в других западно‑европейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) – 63,2 %¹⁰².