Раздел VIII

Бюджетный федерализм и регулирование бюджетов

Глава 20

Основы концепции бюджетного федерализма

20.1. Сущность и принципы бюджетного федерализма.

20.2. Разграничение основных понятий бюджетного федерализма.

20.3. Преимущества и недостатки бюджетной децентрализации.

20.1. Сущность и принципы бюджетного федерализма

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан(в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т. д.) и междурегионами страныдля обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

В настоящее время из более чем 200 стран, зарегистрированных ООН, лить 22 имеют федеративное устройство. Однако это наиболее крупные страны, в которых проживает более половины населения мира. В западном полушарии это Канада, США, Мексика, Бразилия, Аргентина, в восточном – Германия, Бельгия, Швейцария. В 1991 г. к клубу этих государств присоединилась Российская Федерация.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно‑территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройствомсвойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государствс федеративным устройствомисходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

С помощью понятийного аппарата бюджетного федерализма характеризуют различные аспекты децентрализации управления и финансовой самостоятельности территориальных образований.В основе их лежат общие для государств с федеративным устройством принципы (правила и порядок) бюджетно‑налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Понятие бюджетного федерализмавпервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:

• разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

• сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам – единству бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня.Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально‑экономическому развитию⁹¹.

Бюджетный федерализм– это система отношений (политико‑правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих:

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочийосуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе –налоговый (доходный) потенциалрасполагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально‑экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами илибюджетное регулирование.

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благв сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показательдушевой бюджетной обеспеченности.Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других – только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.