14.1. Бюджетное устройство

Ведущая роль в финансах общественного сектора, безусловно, принадлежит государственным и муниципальным финансам,которые включают бюджетную систему, в том числе – государственные внебюджетные социально‑страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования), а также государственный кредит (государственный долг).

Бюджет в государствах с различным устройством представлен бюджетной системой, имеющей несколько уровней. В унитарном государстве это, как правило, два уровня бюджета – центральный и местные бюджеты; при федеративном государственном устройстве бюджетная система имеет больше уровней – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты.

Бюджетная система РФ строится на принципах бюджетного федерализма³⁶, под которым понимается обеспечение баланса интересов между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением с помощью инструментов бюджетно‑налоговой политики.

Бюджетная системаРоссийской Федерации включает следующие уровни:

• федеральный бюджети бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты субъектов Российской Федерациии бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты,в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга (территориальный уровень местных бюджетов);

б) бюджеты городских и сельских поселений (поселенческий уровень местных бюджетов).

Новым является принятое решение о выделении двух уровней местных бюджетов – муниципальных районов и городских округов, а также бюджетов городских и сельских поселений.

Основная координирующая роль в бюджетной системе принадлежит федеральному бюджету.Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы образуютконсолидированный бюджетРоссийской Федерации.

Федеральный бюджет – это основной финансовый план правительства на текущий финансовый год, имеющий силу закона, и основной фонд денежных средств федерального правительства. Федеральный бюджет утверждается Федеральным собранием РФ и является главным звеном бюджетной системы федеративного государства.

Объем расходов федерального бюджета на 2006 г. определен суммой 4,27 трлн руб., или 17,5 % ВВП, объем доходов – свыше 5 трлн руб.³⁷

Прогноз социально‑экономического развития Российской Федерации предусматривает стабильный рост доходов федерального бюджета в период 2006–2008 гг. Такая динамика доходов дает возможность решать актуальные социальные и экономические задачи без угрозы для устойчивости бюджетной системы и выполнения долговых обязательств Российской Федерации. Объем расходов федерального бюджета на 2006 г. определен в сумме 4270,1 млрд руб., или 17,5 % ВВП. Часть расходов федерального бюджета направляется на обслуживание государственного долга, т. е. выплату процентных платежей по нему (0,8 % ВВП).

Процентными расходамифедерального бюджета называются расходы, направляемые на обслуживание государственного долга.

Непроцентнымирасходамифедерального бюджета называются расходы, направляемые на финансирование всех других, кроме обслуживания государственного долга, платежей.

Непроцентные расходы (16,7 % ВВП) составляют основную часть федерального бюджета и направляются на финансирование ключевых обязательств государства перед гражданами.

В 2006 г. по сравнению с 2005 г. непроцентные расходы возрастают в среднем на 24,4 %, при этом расходы на здравоохранение и спорт – на 64,3 %, ЖКХ – в 3 раза, на национальную экономику – больше чем на треть. В контексте национальных стратегических приоритетовв структуре непроцентных расходов наибольшая доля (48 %) будет направлена на повышение качества жизни населения; 35 % расходов пойдут на повышение уровня национальной безопасности; 10 % – на обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста; 7 % – на создание потенциала для будущего развития.

К территориальным бюджетамотносятся бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Бюджеты субъектов Федерации(республик, краев, областей, автономных округов), иначе называемые региональными бюджетами, образуют второй уровень бюджетной системы. Доходы региональных бюджетов с учетом межбюджетных трансфертов в 2005 г. составили 2,8 трлн руб., или 13 % ВВП, расходы территориальных бюджетов – 2,7 трлн руб. В 2006 г. их доходы возросли до 3,2 трлн руб., расходы составили 3,1 трлн руб.

Межбюджетные трансферты– финансовая помощь из вышестоящих бюджетов нижестоящим для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности.

В рамках распределения расходных полномочийза каждым уровнем бюджетной системы закреплены определенные расходы.

В гл. 11 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, ее субъектов, расходные обязательства муниципального образования на основе общего принципа – тот уровень власти, который устанавливает расходное обязательство, должен обеспечивать его выполнение либо непосредственно из своего бюджета, либо путем передачи целевых средств бюджетам других уровней.

Например, национальная оборона, судебная власть, международная деятельность, обслуживание и выплата государственного долга преимущественно финансируются из федерального бюджета.

За бюджетами субъектов Федерации закреплены в первую очередь расходы на социальную политику. Они ответственны за осуществление учебного процесса и выплату заработной платы учителям в общеобразовательных школах, за выплату адресных жилищных субсидий населению, обеспечение платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования, обеспечение социальной защиты и социального обслуживания населения. Кроме того, они обеспечивают противопожарную безопасность, поддержку сельскохозяйственного производства и т. д.

Местные бюджетыотвечают за реализацию вопросов местного значения, т. е. непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Речь идет об обеспечении граждан электричеством, теплом, водой; распоряжении муниципальным имуществом; содержании и строительстве автомобильных дорог; обеспечении малоимущих граждан жильем; предоставлении услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания; организации досуга; благоустройстве территории; вывозе мусора и т. д.³⁸

Вместе с тем значительная часть расходов осуществляется из нескольких бюджетов. Например, социальные расходы финансируются из нескольких уровней бюджетной системы, а также из государственных внебюджетных социально‑страховых фондов (Пенсионного, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования), поэтому необходимо учитывать ресурсы на социальные нужды из всех источников (рис. 14.1).

Рис. 14.1.Распределение финансирования расходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, 2005 г. (%).