14.2. Бюджетный процесс и его участники

Каждый российский бюджет проходит ряд стадий, которые называются бюджетным процессом.Бюджетный кодекс РФ четко определяет порядок бюджетного процесса, его участников и их полномочия.

Бюджетный процессвключает: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета, государственный и муниципальный финансовый контроль.

Участникамибюджетного процесса являются³⁹:

• Президент РФ;

• органы законодательной и исполнительной власти, денежно‑кредитного регулирования (Банк России);

• органы государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Министерство финансов РФ и его структуры: Федеральное казначейство, соответствующие департаменты, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных и представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления);

• государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств (министерства, ведомства, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, имеющие право распределения бюджетных средств бюджетополучателям);

• бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В демократическом обществе бюджетные приоритетыотражают волю граждан, выраженную через представителей политических партий в органах законодательной власти. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной политики бюджетные отношения и бюджетные приоритеты, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Исходной точкой отсчета для начала бюджетного процесса является ежегодное Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В нем обозначаются важнейшие приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и на трехлетнюю среднесрочную перспективу.

На основании этого послания, с учетом прогнозов социально‑экономического развития страны и ее регионов Правительство России, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления приступают к составлению проектов своих бюджетов.

За составление проекта федерального бюджета в Правительстве РФ отвечает Министерство финансов. Министерство финансов на основе макроэкономических показателей развития страны, рассчитываемых Министерством экономического развития и торговли, важнейших направлений денежно‑кредитной политики, разрабатываемых Банком России, и других данных составляет проект федерального бюджета. Его основными характеристиками являются: общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.

Следующий этап – рассмотрение и утверждение бюджета.До 26 августа текущего года Правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета. В течение суток Совет Думы на основании заключения Комитета по бюджету решает – принимать ли документ к рассмотрению либо возвращать Правительству РФ на доработку.

Если документ принимается к рассмотрению, его сразу рассылают во все комитеты Госдумы, в Совет Федерации, Счетную палату и другие ведомства для обсуждения и предоставления заключения.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются вначале нижней палатой Федерального Собрания РФ – Государственной Думой, затем он передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации и, наконец, – Президенту РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в четырех чтениях.

В первомчтении (оно должно состояться не позднее 30 дней со дня внесения проекта федерального бюджета Правительством РФ) главным является обсуждение и принятие основных характеристик федерального бюджета, которые будет невозможно изменить при последующих чтениях: общий объем расходов, доходов федерального бюджета, дефицит и источники его покрытия. Помимо этого, рассматриваются прогноз социально‑экономического развития России, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, программы внешних заимствований.

Во время первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ. В случае отклонения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во второмчтении (не позднее 15 дней после первого) утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации, т. е. определяются приоритеты по функциям государства: сколько будет потрачено на оборону, национальную экономику, социальную сферу, межбюджетные трансферты и пр. Во втором чтении принимается размер основного фонда финансовой помощи регионам – Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

В третьемчтении (не позднее 25 дней после второго) утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета, распределение средств Фонда финансовой поддержки между субъектами Федерации, государственный оборонный заказ, федеральные целевые программы. Именно в рамках третьего чтения сильно влияние отраслевых и региональных лоббистов, поскольку рассматривается множество поправок в рамках конкретного распределения бюджетных средств.

Лоббизм

Термин «лобби» произошел от английского «division hbby»– по названию коридора в английском парламенте, в который депутаты выходят при голосовании. Термин «лоббизм» существует с 1830 г. Принято считать, что он наиболее развит в США, где с 40‑х годов прошлого века действует специальный закон о лоббизме.

Лобби – это система групп с особыми интересами, которые оказывают влияние на представителей власти (законодательной, исполнительной, реже судебной) с целью принятия выгодного для них решения. Эти решения могут быть направлены на поддержку отдельных отраслей, регионов, предприятий, социальных групп и продиктованы заинтересованностью, а иногда и подкупом должностных лиц.

По сути, «лоббизм» и «лоббисты» существуют при любом политическом режиме. Однако только в условиях демократии возможно, чтобы легальный и профессиональный лоббизм стал одним из инструментов снятия конфликтов интересов и фактором повышения качества законодательного процесса.

В последнем, четвертомчтении (не позднее 15 дней после третьего) законопроект принимается целиком, с учетом всех внесенных изменений и поправок. В проекте нового Бюджетного кодекса РФ предусматривается сократить число чтений федерального бюджета до трех.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете направляется на рассмотрение в верхнюю палату Федерального Собрания – Совет Федерации и в случае его одобрения передается Президенту для подписания.

Аналогичным образом согласно Бюджетному кодексу РФ происходит принятие бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следующим этапом бюджетного процесса является исполнение федерального и других бюджетов.Оно осуществляется всеми ветвями органов исполнительной власти Российской Федерации.

Исполнение обеспечивается Правительством РФ, высшими исполнительными органами регионов, местной администрацией.

В мире существует несколько видов исполнения бюджета – банковский(через систему уполномоченных государством, т. е. специально отобранных, частных банков) либоказначейский– через систему специально создаваемых государственных структур – казначейств.

Организация исполнения бюджета в России возложена на соответствующие финансовые органы на основе казначейскогометода – через органы федерального казначейства либо специально созданные региональные казначейства, подчиненные государству. Опыт перехода от плановой к рыночной экономике в России показал, что банковская система позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы, однако она ориентирована на получение максимальной коммерческой прибыли, что противоречит сути бюджетного процесса – своевременному и целевому финансированию малоприбыльных либо неприбыльных бюджетных расходов.

После кризиса 1998 г. был осуществлен переход от банковского к казначейскому исполнению бюджетов, что позволило существенно повысить своевременное, целевое расходование средств, прозрачность и сохранность бюджетных ресурсов.

Завершается исполнение бюджетов составлением отчетов об использовании средств. Далее эти отчеты передаются в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) для утверждения как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Ежегодно Правительство России представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год в форме федерального закона.

На всех этапах бюджетного процесса осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль.Этим заняты Счетная палата России и ее региональные аналоги, осуществляющие внешний финансовый контроль, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово‑бюджетного надзора, а также другие структуры внутреннего ведомственного финансового контроля, органы федеральной и региональной исполнительной власти, органы местного самоуправления.